I OSK 2233/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 4 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1311/11 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi R. R. na pismo Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2011r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 30 stycznia 2012 r. (sygn. akt III SA/Kr 1311/11) odrzucił wniesioną przez R. R. skargę na pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2011r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. R. R. zwrócił się do Gminy Miejskiej Kraków o wydanie decyzji stwierdzającej, iż jest uprawnionym do przyznania mu tytułu prawnego do zajmowanego lokalu przy ul. B. [...] w K. w ramach uprawnień przysługujących poprzedniemu najemcy – jego babce A. D., która zmarła [...] listopada 2007r. Prezydent Miasta Krakowa pismem z dnia [...] lipca 2011r. Nr [...]poinformował wnioskodawcę o braku podstaw do pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku, wskazując, że budynek przy ul. B. [...] w K. nie wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Organ stwierdził, że przepisy uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. Nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków – zgodnie z § 1 ust. 1 i ust. 2 tego aktu - stosuje się wyłącznie do lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków, o którym stanowi art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.). Tymczasem budynek przy ul. B. [...] w K. stanowi własność osób fizycznych znanych z miejsca pobytu i pozostaje w zarządzie prywatnym. Po uprzednim wezwaniu Prezydenta Miasta Krakowa od usunięcia naruszenia prawa, R. R. w dniu [...] września 2011 r. wniósł skargę na powyższe pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2011 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa – wnosząc o jej odrzucenie – wywodził, że sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W piśmie z dnia [...] grudnia 2011r. R. R. wskazał, że podstawę zawartego we wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. żądania stanowi uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. Odrzucając skargę – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał brak swojej kognicji do rozpoznania niniejszej sprawy. W uzasadnieniu swego postanowienia Sąd Wojewódzki wskazał, że sądy administracyjne powołane zostały do kontroli działalności administracji publicznej. Tymczasem zaskarżone niniejszą skargą pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez R. R. tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, nie należy do grupy aktów prawa miejscowego, aktów organu jednostki samorządu terytorialnego, czy też aktów lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, wydanych w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Sądu, przedmiot zaskarżenia należało do sfery stosunków cywilnoprawnych. Taki bowiem charakter mają sprawy związane z najmem lokali. Sąd wskazał, że ustawowe prawo wstąpienia w stosunek najmu po zmarłym najemcy zostało uregulowane w przepisie art. 691 k.c zgodnie z którym w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego, w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą. Wskazane osoby wstępują w stosunek najmu lokalu mieszkalnego, jeżeli stale zamieszkiwały z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci. Natomiast w razie braku w/w osób stosunek najmu lokalu mieszkalnego wygasa. Powołany przepis – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – odnajduje zastosowanie do wszystkich lokali mieszkalnych i w istocie dotyczy nie zawarcia umowy najmu, ale jej przekształcenia podmiotowego, polegającego na tym, iż w miejsce dotychczasowego najemcy wstępuje w stosunek prawny, o takiej samej treści, podmiot należący do kręgu osób wskazanych przez ustawodawcę (oczywiście, o ile spełnia on określone wymogi ustawowe). Zaskarżone pismo pozostaje zatem poza wskazanym w art. 3 P.p.s.a. zakresem kognicji sądu administracyjnego. Sąd Wojewódzki wskazał przy tym, że powyższe stanowisko potwierdza fakt, że wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2010 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] w K., Wydział I Cywilny oddalił powództwo R. R. o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego przy ul. B. [...] w K. w miejsce A. D. R. R. w złożonej przez siebie skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości, zarzucił mu: 1. naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. "przez pominięcie iż w świetle tego przepisu przedmiotem zaskarżenia mogą być również "czynności zakresu.."; 2. sprzeczność dokonanych ustaleń w zebranym w sprawie materiale przez błędne przyjęcie iż pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2011 r. podtrzymujące stanowisko Prezydenta zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. nie jest orzeczeniem, które kończy dany odcinek postępowania; 3. sprzeczność dokonanych ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym przez odrzucenie skargi w sytuacji, w której strona przeciwna własnym stanowiskiem zawartym w końcowym fragmencie pisma z [...] września 2011 r. pouczyła skarżącego o możliwości zaskarżenia tego pisma jako przedmiotu skargi do Sądu Administracyjnego; 4. sprzeczność ustaleń zawartych w postanowieniu z zebranym w sprawie materiałem przez nieuzasadnione przyjęcie iż budynek numer [...] przy ulicy B. jest własnością prywatną. Tymczasem, literatura fachowa przedmiotu, którą skarżący powołał w swoim piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2011 r. wyraźnie zalicza takie obiekty jak ten o który chodzi w tej sprawie, do mieszkaniowego zasobu gminy; Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona – zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. - wywodziła, że wniosek skarżącego z dnia 24 czerwca 2011 r., odnoszący się do żądania nabycia uprawnień do lokalu mieszkalnego był oparty o Uchwałę nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. i uprawniał go do otrzymania w tym zakresie rozstrzygnięcia przez Prezydenta Miasta Krakowa. Pismo w/w organu, stanowiące odpowiedź na złożony na podstawie Uchwały nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. wniosek, stanowi czynność, o której mowa w powołanym wyżej przepisie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w stopniu, który uzasadnia jego uchylenie. Pisma z dnia [...] lipca 2011 r. i z dnia [...] września 2011 r. są – zdaniem strony – "orzeczeniami decyzyjnymi" bowiem ustosunkowują się do wniosku skarżącego. Ponadto – w jego ocenie - Sąd Wojewódzki przywiązuje zbytnią wagę do cywilnego charakteru umowy najmu. W niniejszym zaś przypadku przedmiotem postępowania pozostawało ustalenie, czy wnioskodawca spełniał wymagane przez Uchwałę Rady Miasta Krakowa nr 24/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. warunki, uprawniające go do zawarcia z nim umowy najmu, czy też ich nie spełniał. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie rozróżnił sprawy, której przedmiotem jest badanie, czy konkretna osoba pozostaje uprawnioną do zawarcia umowy najmu, a której rozstrzygnięcie następuje w formie aktu administracyjnego, od czynności cywilnoprawnej, którą stanowi samo zawarcie umowy najmu. Sąd Wojewódzki pominął ponadto, wyrażony w uzasadnieniach wyroków z dnia [...] kwietnia 2010 r. sygn. akt. [...] i z dnia [...] listopada 2010 r. sygn. akt. [...] pogląd, że starania, które podjął skarżący mogą odnieść zamierzony skutek w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Krakowa - wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego - wywodził, że lokale położone w budynku przy ul. B. [...] nie wchodzą w skład zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Nie mają zatem względem nich zastosowania, a tym samym względem osób w/w lokale zajmujących, przepisy uchwały nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. Powyższe powoduje, że nie można – zdaniem organu - ustalać, czy wnioskodawca jest kandydatem do zawarcia z Gminą Miejską Kraków umowy najmu zajmowanego lokalu, jeżeli aktu nadającego takie uprawnienie w takim przypadku się nie stosuje. Organ wskazał, że zainicjowane z wniosku skarżącego kasacyjnie postępowanie nie było prowadzone na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem żaden przepis nie nakładał na organ obowiązku wydania w niniejszym przypadku decyzji administracyjnej. Organ zwrócił uwagę, że wprawdzie ustawodawca w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów zobowiązał Radę Miasta Krakowa do określenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu, lecz dotyczy to wyłącznie mieszkaniowego zasobu gminy. Organ stwierdził ponadto, że jego pismo z dnia 8 lipca 2011 r. nie stanowi aktu prawa miejscowego lub innego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest również innym aktem lub czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które należy uznać za niezasadne. W art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r. Dz. U. 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. z 2005 r. Dz. U. 31, poz. 266 ze zm.) – ustawodawca wskazał, że do zadań własnych gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. upoważniła radę gminy do uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład tego zasobu, które powinny określać między innymi tryb rozpatrywania i załatwiania wniosku o najem lokali. Oznacza to, że powołane przepisy prawa przewidują tryb i kompetencje rad gmin do określania szczegółowych kryteriów pozwalających na uzyskanie najmu, procedury kwalifikacji do najmu lokali mieszkaniowych wraz z mechanizmem kontroli społecznej. Każda gmina na terenie kraju ma możliwość wprowadzenia własnej procedury. Taka też procedura została określona przez Gminę Kraków w uchwale Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Bez wątpienia rozstrzygnięcia w powyższym zakresie dotyczące kwalifikowania osób do zawarcia z nimi umowy najmu lokali komunalnych, z uwagi na swój przedmiot mają charakter spraw z zakresu administracji publicznej. Powyższa uchwała z dnia 24 października 2007 r., co wprost wynika z jej treści, odnajduje zastosowanie wyłącznie w stosunku do lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Może więc stanowić podstawę wydanych w tym zakresie rozstrzygnięć, jeżeli ich przedmiotem jest żądanie nabycia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu komunalnego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie zachodziła, bowiem lokal nr [...] znajdujący się w budynku położonym w K. przy ul. B. [...] nie wchodzi skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków, lecz pozostaje własnością J. R., dla którego postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. ustanowiony został kurator. Organ nie mógł w związku z powyższym wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego w przedmiocie nabycia przez skarżącego kasacyjnie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nie wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Miejskiej Kraków. W konsekwencji nie mógł wydać aktu lub podjąć czynności wymienionych w art. 3 P.p.s.a., wobec braku przepisu, który by go do tego upoważniał, nawet jeżeli sama strona domagała się wszczęcia takiego postępowania oraz wydania w jego wyniku jednego z wymienionych w powołanym wyżej przepisie rozstrzygnięć. Powyższe powoduje, że pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2011 r. nie mogło zostać uznane za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Miało ono bowiem wyłącznie charakter informacyjny i odnosiło się do sfery stosunków cywilnoprawnych do jakich zaliczają się sprawy dotyczące umowy najmu uregulowanej w Kodeksie Cywilnym. Bez wątpienia organ jest uprawniony do działania również w tej sferze stosunków prawnych. Wskazane pismo nie mogło w związku z tym również stanowić aktu lub czynności, która kończyła etap postępowania administracyjnego nawet jeżeli skarżący, kierując do organu pismo stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, starał się nadać mu taki sens. Bez znaczenia także pozostaje, że w skierowanym do strony piśmie z dnia [...] września 2011 r., organ zawarł pouczenie o możliwości poddania przez nią kontroli sądowadministracyjnej stanowiska organu wyrażonego w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. Błędne pouczenie nie może bowiem powodować, że stronie przysługiwać będzie możliwość wniesienia skargi w sytuacji, gdy ustawodawca w ogóle nie przewidział takiej możliwości. Nie może ponadto zasługiwać na uwzględnienie fakt kwestionowania przez skarżącego - powołującego się na poglądy doktryny - prawidłowości ustaleń organu odnoszących się do tytułu własności budynku położonego przy ul. B. [...]. Poglądy autora komentarza, na które się powoływał - jak słusznie wywodził organ – mają charakter ogólny i nie uwzględniają stricte stanu faktycznego, jaki zaistniał w przedmiotowej sprawie. Obojętne dla przedmiotowego rozstrzygnięcia pozostaje również, że w wyrokach sądów powszechnych, na które powołał się skarżący kasacyjnie, zawarto sformułowanie o możliwości wywodzenia swojego uprawnienia do przyznania mu tytułu prawnego do w/w lokalu na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. w postępowaniu administracyjnym. Powyższe zagadnienie nie było bowiem przedmiotem ich orzekania, a stanowiło wyłącznie ocenę bezzasadności podnoszonej przez skarżącego kasacyjnie w powyższym postępowaniu cywilnym argumentacji. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sad Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSA i WSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi i dlatego nie orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.