I OSK 2179/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 525/11 w sprawie ze skargi K. R. na czynność Starosty T. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nadpłaty w opłacie za wydanie kart pojazdów 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2) zasądza od K. R. na rzecz Starosty T. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 525/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - po rozpoznaniu skargi K. R. stwierdził bezskuteczność czynności S. T. z dnia 14 września 2011 r., w przedmiocie zwrotu nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem z dnia 29 lipca 2011 r. K. R. zwrócił się do Starosty T. o stwierdzenie nadpłaty w opłacie za wydanie 141 kart pojazdów po raz pierwszy zarejestrowanych w kraju w wysokości 425 zł za każdy z pojazdów, co stanowi kwotę ogółem 59.925 zł; stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu oraz ich zwrot z oprocentowaniem od dnia ich uiszczenia do dnia określonego zgodnie z art. 78 § 5 pkt 2 ordynacji podatkowej, tj. do 30 - go dnia od dnia publikacji sentencji orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-134/07 Piotr Kawała przeciwko Gminie Miasta Jaworzna - do dnia 7 kwietnia 2008 r. Starosta T. w piśmie z dnia 14 września 2011 r. odmówił uwzględnienia wniosku, gdyż w jego ocenie jest on pozbawiony podstawy prawnej. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Starosta T. podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 14 września 2011 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, K. R. wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu Starosty T. z dnia 14 września 2011 r., stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności. W odpowiedzi na skargę Starosta T. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż nie kwestionowaną okolicznością jest, że skarżący uiścił opłaty za 141 kart pojazdów w związku z rejestracją samochodów (w latach 2004-2006) na podstawie § 1 ust. 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., (sygn. akt I OPS 3/07) przyjął, iż skierowanie do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.) jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd i instancji zaznaczył, że po wydaniu przedmiotowej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca wprowadził nowe przepisy, zasadniczo rzutujące na postępowanie, dotyczące zwrotu opłat za kartę pojazdu. W dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), która ma istotnie znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sąd stwierdził, że opłaty za wydanie karty pojazdu należy zaliczyć do niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w powołanym wyżej przepisie art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Ich pobranie następowało na podstawie odrębnej ustawy, tj. art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, z późn. zm.) i były one pobierane przez właściwe organy administracji (starostę lub prezydenta miasta) na pokrycie poniesionych prze te podmioty kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. Z kolei w art. 67 powołanej ustawy wskazuje się, iż do spraw należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych wymienioną ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Ustawodawca przesądził zatem w sposób generalny tryb postępowania w sprawie środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe, będące dochodami pobieranymi przez samorządowe jednostki budżetowe na mocy odrębnych ustaw. A zatem, skoro w art. 67 ustawy o finansach publicznych postanowiono ogólnie - o sprawach dotyczących należności - zatem w takim zakresie znajdą się również sprawy dotyczące zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Dział III Ordynacji podatkowej zawiera bowiem m.in. regulacje dotyczące zwrotu nadpłaconego lub nienależnie pobranego podatku (art. 72 i nast.), co - przy odpowiednim stosowaniu działu III (według dyspozycji art. 67 ustawy o finansach publicznych) - odnosić się będzie także do nadpłaconej części należności za wydanie karty pojazdu. Mając na uwadze, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wniesieniem w dniu 9 sierpnia 2011 r. wniosku, zatem jej rozpoznanie winno nastąpić z zastosowaniem przepisów zmienionej ustawy o finansach publicznych, jak wskazuje bowiem wyraźnie przepis art. 115 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 147, poz. 1241), przepisy dotychczasowe stosuje się nadal do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych z art. 60 powoływanej ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie wskazanej ustawy (wprowadzającej). Wobec powyższego, z uwagi na treść przepisu art. 67 ustawy o finansach publicznych, wniosek skarżącego winien był zostać rozpoznany z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), do których odsyła dyspozycja art. 67 ustawy o finansach publicznych, jak i działu III Ordynacji podatkowej. Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska organu o braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów Ordynacji podatkowej. Przepisy te będą miały również odpowiednie zastosowanie w kwestii przedawnienia się roszczenia. Wskazane w przepisie art. 67 ustawy o finansach publicznych, odpowiednie stosowanie działu III Ordynacji podatkowej i Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że wniosek o zwrot części opłaty za wydanie kart pojazdów należy traktować odpowiednio - jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty, zaś jego rozpoznanie winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Ponadto ustawa o finansach publicznych określiła wyraźnie jaki tryb postępowania należy stosować, zaś w przedmiotowej sprawie został zastosowany inny tryb rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku. W związku z zastosowaniem odmiennego trybu załatwienia wniosku skarżącego, - w ocenie Sądu - nie można przyjąć, aby pismo organu z dnia 14 września 2011 r., spełniało wymogi zawarte w art. 107 § 1 i 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd wskazał także, iż § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (Dz. U Nr 15, poz.119) został uznany za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji, ponieważ określona w tym przepisie wysokość opłaty (500 zł) za wydanie karty pojazdu nie uwzględniała wytycznych ustawowych co do określenia wysokości tej opłaty i była to opłata zbyt wysoka. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego wszedł w życie 1 maja 2006 r., a w związku z tym Minister Transportu i Budownictwa wydał w dniu 28 marca 2006 r. nowe rozporządzenie, w którym określił opłatę za kartę pojazdu w kwocie 75 zł (Dz. U. Nr 59, poz. 421). Zatem opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana na podstawie przepisu, który Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z Konstytucją i ustawą - Prawo o ruchu drogowym. Sąd dokonując kontroli legalności czynności Starosty T., uprawniony jest do dokonania oceny przepisów prawa na dzień dokonania czynności będącej źródłem żądania zwrotu. Pobrane przez organ od skarżącego kwoty po 500 zł na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia, wbrew treści art. 77 ust. 4 i 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, nie pozostawały w związku z kosztami związanymi z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, a znacząco je przekraczała, co oznacza, iż Minister Infrastruktury wdając akt wykonawczy - rozporządzenie z 2003 r. przekroczył zakres udzielonego mu upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy. Ponadto, ustalenie w rozporządzeniu z 2003 r. wysokości opłaty za kartę pojazdu na wskazanym powyżej poziomie spowodowało, iż przejawia ona cechy daniny publicznej, skutkując tym samym naruszeniem art. 217 Konstytucji RP. Przepis ten upoważnia do nakładania danin publicznych tylko w drodze ustawy, a nie aktu wykonawczego. Wskazana powyżej przez Sąd argumentacja uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżona czynność organu polegająca na odmowie skarżącym zwrotu części opłat jest niezgodna z prawem. Wobec tego, Sąd działając w oparciu o treść art. 146 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (punkt I wyroku) z uwagi na brak zastosowania prawidłowego trybu postępowania. Odnosząc się z kolei do sformułowanych w skardze wniosków o stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku obowiązku Starosty T. dokonania zwrotu skarżącym części opłaty w wysokości wraz z oprocentowaniem od dnia uiszczenia opłat za wydanie kart pojazdu do dnia określonego zgodnie z art. 78 § 5 pkt 2 ustawy - Ordynacja podatkowa, wskazać należy, że jakkolwiek Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, brak było możliwości zastosowania w sprawie art. 146 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 146 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Niewątpliwie bowiem wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 1747/10, LEX nr 990191). Jako, że w niniejszej sprawie, na skutek orzeczenia Sądu, dojdzie do wydania decyzji załatwiającej sprawę, tym samym Sąd nie był uprawniony do jej rozstrzygania sprawy zamiast organu administracyjnych, przejmując w ten sposób jego ustawowe obowiązki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Starosta T., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 2 i art. 88 ust. 1 Konstytucji poprzez nie oparte na przepisie prawa materialnego zastosowanie przepisów art. 60 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a tym samym i przepisów Działu III ustaw Ordynacja podatkowa do spraw o zwrot opłat za karty pojazdu wydanych przez Starostę T. w trakcie postępowań, których przedmiotem była rejestracja pojazdów zakończonych prawomocnie w całości przed dniem wejścia w Zycie ustawy o finansach publicznych; b) art. 60 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie do oceny roszczeń zgłoszonych przez skarżącego o zwrot części opłat za karty pojazdu wymienione w skardze na czynność Starosty T. z dnia 14 września 2011 r. w sytuacji uiszczenia tych opłat przed dniem wejścia ustawy o finansach publicznych oraz art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż przepis ten, jako przepis intertemporalny stanowi podstawę prawną do stosowania przepisów art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych do opłat uiszczonych za wydanie kart pojazdu zapłaconych przez skarżącego w latach 2004, 2005 i 2006; 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 tej ustawy poprzez nierozpatrzenie w sposób należyty całości sprawy w granicach określonych skargą na czynność Starosty T. z dnia 14 września 2011 r., z powodu nie odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do roszczenia o zapłatę oprocentowania od nadpłaty na podstawie art. 78 § 5 pkt 2 Ordynacji podatkowej, czego konsekwencją jest naruszenie przez Sąd art. 141 § 4 tej ustawy poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej nie zakwestionowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku roszczenia o zapłatę odsetek od nadpłaty w rozumieniu Ordynacji podatkowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. R. wniósł o jej oddalenie. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia Nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że na mocy art. art. 115 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy o finansach publicznych, wniosek skarżącego winien był zostać rozpoznany w oparciu o przepisy K.p.a. i odpowiednio stosowane przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Zauważyć bowiem należy, iż w art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zawarto normę intertemporalną wedle której, do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta nie odnosi się jednak do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy, co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń, mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki prawnej, a regułą nie może być jednak automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., FPK 11/97, ONSA 1998 z. 1, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). W takim przypadku należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest bowiem też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Gdyby do zwrotu należności pobranej – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie - stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, iż z mocy art. 67 in fine cytowanej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i – co istotne – skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Taka wykładnia w/w przepisów byłaby jednak sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak wyżej wskazano – nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty, jakimkolwiek terminem przedawnienia. Prowadziłoby to do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Poza tym, mając na uwadze znaczenie jednolitości orzecznictwa w zakresie wykładni powszechnie obowiązującego prawa, która sama w sobie stanowi już wartość, zaakcentować w tym miejscu należy, że w analizowanej kwestii zajął już stanowisko Sąd Najwyższy. W uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. III CZP 24/12 stwierdził, że dopuszczalna jest droga sądowa w sprawach o zwrot nienależnie pobranych opłat za wydanie karty pojazdu, pobranych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (które, jak wyżej wyjaśniono, w sposób analogiczny – jak w rozporządzeniu z 2002 r. - regulowało rozpatrywane zagadnienie) przed wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wyrażając tego rodzaju pogląd, w uzasadnieniu cytowanej uchwały Sąd Najwyższy zauważył, iż charakter prawny samej opłaty, jako z natury należności publiczno-prawnej, nie mającej źródła w żadnym zdarzeniu cywilno-prawnym sprawia, że dochodzenie jej zwrotu podlegać będzie przepisom prawa cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu, choć z ograniczeniem tylko do podmiotu bezpodstawnie świadczącego opłatę ze względu na dokonywaną rejestracje pojazdu, gdyż zwrot ten dotyczy opłaty a nie wierzytelności. Ponadto stwierdził, że wejście w życie nowej ustawy o finansach publicznych zmieniło wprawdzie sytuację prawną opłat uiszczanych za wydanie karty pojazdu po dniu 1 stycznia 2010 r. i stosowanie do nich po tej dacie, łącznie z ich ewentualnym zwrotem w całości lub w części, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz Działu III ustawy – Ordynacja podatkowa, to jednak nie wpłynęło to na zmianę publicznego charakteru samego świadczenia, jakim była i jest opłata. Wobec powyższego należy uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyniku błędnej wykładni art. 115 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oparł rozstrzygnięcie na niewłaściwie zastosowanych przepisach ustawy o finansach publicznych. Wskazać należy, że wprawdzie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje, iż Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, jednakże w niniejszej sprawie z uwagi na to, że Sąd I instancji przyjął całkowicie błędne argumenty, będzie musiał sprawę rozpoznać ponownie i w całości ustosunkować się do zarzutów skargi, w tym kwestii roszczenia o zapłatę odsetek. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.