II SAB/Wa 109/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Olga Żurawska – Matusiak, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia L. na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Stowarzyszenie L. z siedzibą w W. (dalej powoływane jako: "Stowarzyszenie") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Jednocześnie Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż ww. wnioskiem Stowarzyszenie zwróciło się do Ministra Skarbu Państwa o udostępnienie informacji publicznej w zakresie opinii prawnych będących przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt I OSK 89/09, które zakończyło się wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009 r. Do dnia wniesienia skargi ww. wniosek nie został wykonany. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi na bezczynność. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wobec powołania się przez Stowarzyszenie na wniosek z dnia [...] sierpnia 2011 r., który miał wpłynąć na adres poczty elektronicznej Ministra Skarbu Państwa, Biuro Kontroli MSP wszczęło postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu. W toku czynności wyjaśniających ustalono, że taki e-mail nie wpłynął do Ministerstwa w dniu [...] sierpnia 2011 r. Wobec powyższego oraz w następstwie analizy okoliczności faktycznych sprawy, Minister Skarbu Państwa pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. zajął stanowisko w sprawie i poinformował Stowarzyszenie, że wnioskowane opinie nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu. Powołał się przy tym na argumentację przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09. Organ podjął zatem czynności faktyczne mające na celu wyjaśnienie sytuacji, a następnie zajął merytoryczne stanowisko względem wniosku Stowarzyszenia w trybie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Pierwotny brak reakcji organu na wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] sierpnia 2011 r. wynikał z faktu, że wniosek ten – zgodnie z ustaleniami postępowania wyjaśniającego – nie wpłynął na konto e-mail Ministra Skarbu Państwa. W świetle powyższego, organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem podjął czynności w sprawie z chwilą powzięcia wiadomości o wniosku Stowarzyszenia. Następnie organ wskazał, iż chybione są zarzuty Stowarzyszenia dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem wnioskowana informacja nie podpada pod pojęcie "informacji publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ww. ustawy, co zostało rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09. Dodatkowo organ zauważył, że analiza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz orzecznictwa powstałego na gruncie tej ustawy wskazuje na to, że wnioskiem w świetle przedmiotowej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Natomiast opinie prawne, o które wnioskuje Stowarzyszenie nie dotyczą sfery faktów, lecz sfery zamierzeń. Podniósł również, że przedmiotowe opinie prawne są w znacznej części wykładnią przepisów prawa dokonaną przez organ administracji na swój wewnętrzny użytek w toku procesu. Waloru informacji publicznej nie można przypisać opinii prawnej sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma ona służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który organ ten reprezentuje. Wniosek o udostępnienie treści takiej opinii nie może być środkiem służącym do dostarczenia pozostałym stronom informacji istotnych z punktu widzenia toczącego się postępowania. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2012 r. Stowarzyszenie zakwestionowało stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Zaznaczyło, iż w uzasadnieniu do projektu ustawy o dostępie do informacji publicznej, która została uchwalona w 2011 r., ustawodawca wyraźnie wskazał, że w przypadku opinii prawnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09, mamy do czynienia z informacją publiczną, co do której – przy spełnieniu określonych warunków – może nastąpić odmowa jej udostępnienia. W związku z powyższym, nawet jeżeli zachodzą przesłanki wskazane w tym przepisie, na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę organ winien wydać decyzję odmowną. Stowarzyszenie podniosło również, iż organ w odpowiedzi na inny wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci opinii prawnych za okres od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 29 grudnia 2011 r. wydał w pierwszej kolejności decyzję odmowną na podstawie art. 5 ust. 1a pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a następnie decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, powołując się na konieczność przetworzenia informacji publicznej (decyzje Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2012 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2012 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 ww. ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (art. 16 ust. 1 ww. ustawy). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 ww. ustawy. Niesporne jest w sprawie, że Minister Skarbu Państwa w myśl przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest podmiotem obowiązanym na gruncie ww. ustawy do udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej i będącej w jego posiadaniu. Kwestia sporna dotyczy oceny, czy wnioskowana przez Stowarzyszenie L. informacja posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji, czy Minister Skarbu Państwa pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia. Wnioskiem tym skarżące Stowarzyszenie objęło "opinie prawne będące przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt I OSK 89/09, które skończyło się wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009 r." Zaznaczyć należy, że powołanym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 133/08 i oddalił skargę W. w W. na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie nierozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2008 r. o udostępnienie informacji publicznej. Przedmiotem wymienionego wyżej wniosku była treść opinii prawnej, sporządzonej przez Departament Zastępstwa Procesowego Ministerstwa Skarbu Państwa, w sprawie zasadności wystąpienia przez Skarb Państwa przeciwko członkom W. z pozwami do sądu powszechnego o unieważnienie umów sprzedaży udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w W. Informując skarżące Stowarzyszenie pismem z dnia [...] grudnia 2011 r., iż objęta wnioskiem opinia nie stanowi informacji publicznej, Minister Skarbu Państwa powołał w szczególności stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wymienionym wyżej wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r., zgodnie z którym żądana opinia prawna nie miała charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak podkreślił NSA, w rozpoznawanej sprawie przedmiotowa opinia prawna zawierała informację, która mogła (ale nie musiała) zostać wykorzystana przez organ administracji publicznej w przyszłości, w celu wszczęcia cywilnych postępowań w konkretnych sprawach przeciwko członkom W. w W. Nie dotyczyła więc ona sfery faktów, lecz sfery zamierzeń. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielenia informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań. Dalej Sąd kasacyjny stwierdził, iż nie każda informacja publiczna sporządzona przez organ administracji publicznej posiada walor informacji publicznej. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim została opracowana. Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z powyższego wynika, że kwestię charakteru objętej wnioskiem Stowarzyszenia opinii prawnej rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając w powołanym wyżej wyroku, iż nie posiada ona waloru informacji publicznej. Pogląd ten podziela również Sąd w składzie orzekającym. Skoro zatem informacje żądane przez skarżące Stowarzyszenie nie stanowią informacji publicznej, to nie sposób rozpatrywać zachowania Ministra Skarbu Państwa jako pozostawanie w bezczynności, bowiem Minister nie był obowiązany do ich udostępnienia na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak już wskazano powyżej, w następstwie powzięcia informacji o wniosku skarżącego Stowarzyszenia, pismem z dnia [...] grudnia 2011 r., doręczonym Stowarzyszeniu, organ zajął stanowisko w sprawie wskazując, iż żądanie objęte wnioskiem wykracza poza zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższego stanowiska, zdaniem Sądu, nie zmienia argumentacja zawarta w skardze oraz w późniejszym piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2012 r. W szczególności poza zakresem oceny Sądu w niniejszej sprawie pozostają decyzje Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2012 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2012 r. jako wykraczające poza przedmiot rozpatrywanej skargi na bezczynność organu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.