VII SA/Wa 542/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska ( spr.), , Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi U. w [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1-4, art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193 poz. 1194 z ze zm.), zwanej dalej "specustawą" oraz art. 104, art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2011 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na: Budowie drogi ekspresowej [...] odcinek K. – L. – P., w zakresie realizacji: Zadania 4.2: na odcinku od węzła [...] do węzła [...] z włączeniem do drogi L. – P. (od km [...]), Zadania 5a: budowa ulicy [...] (obecnie Al. [...]) klasy G od Al. [...] (wraz z węzłem) w L. do Al.[...] w S., Część I - od początku opracowania do km 1+262,25. Jednocześnie ww. decyzją Wojewoda [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren, zatwierdził projekt budowlany, udzielił zezwolenia na wykonanie przebudowy sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii, nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji Wojewody [...] odwołanie wniosła [...]z siedzibą w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że odwołująca się spółka utraciła z dniem [...] czerwca 2011r przymiot strony postępowania w przedmiotowej sprawie wywiedziony z przysługującego jej dotychczas prawa własności nieruchomości oznaczonych nr ewid. [...] ( po podziale [...] i [...] ) oraz [...] ( po podziale [...] i [...] ). W dniu [...] czerwca 2011r Minister Infrastruktury wydał decyzję, oznaczoną znakiem: [...], którą uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty oraz utrzymał w mocy w pozostałym zakresie decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2010r, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku L. (węzeł [...]) – P. (początek obwodnicy), w ramach budowy drogi ekspresowej [...] K. – L. – P., która swoim zakresem obejmowała m.in. działki o nr [...], [...] i [...] (obr. K. K.). Wobec powyższego zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy, z dniem [...] czerwca 2011 r. działki o nr ewid. [...] i [...] powstałe z podziału działki o nr [...] oraz działka o nr ewid. [...] powstała po podziale działki o nr [...], stały się własnością Skarbu Państwa, a "U. sp. z o.o. utraciła interes prawny wywiedziony z przysługującego jej dotychczas prawa własności ww. części nieruchomości. Objęcie ww. działek zakresem inwestycji nastąpiło wskutek dokonania przez inwestora w dniu [...] maja 2011 r. korekty wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ odwoławczy wskazał, że Spółka w wyniku wezwania z dnia 26 października 2011 r. do wykazania interesu prawnego do występowania w sprawie wskazała, że interes prawny do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011, nr [...] wynika z podniesionych w odwołaniu zarzutów oraz z jego uzasadnienia. Ponadto skarżąca stwierdziła, iż zaskarżona decyzja obejmuje działki będące wcześniej własnością "U. sp. z o.o., przez co ogranicza jej prawo do prowadzenia działalności gospodarczej. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przywołał treść art. 11d ust. 5 specustawy, zgodnie z którym wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji (...), oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń (...)." Następnie organ powołał treść art. 12 ust. 4f specustawy w myśl którego odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (które stają się własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych), przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Zdaniem organu odwoławczego z treści powyższych przepisów jednoznacznie wynika, iż stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, natomiast "pozostałymi stronami" są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Ponadto stronami omawianego postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit e-g specustawy. Podsumowując dokonane ustalenia faktyczne i prawne organ odwoławczy stwierdził, iż skarżąca spółka nie posiada w niniejszym postępowaniu uprawnienia do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., gdyż w dniu wydania tej decyzji nie była dotychczasowym właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak również nie przysługiwało jej w stosunku do takiej nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe dlatego też umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła "U[...]z siedzibą w [...] domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy oraz art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 11i specustawy, art. 22, art. 64 ust 1, 2, 3, art. 21 ust 1 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zdaniem skarżącej wbrew twierdzeniom organu brak jest podstaw w specustawie do zawężania pojęcia "strony" do właścicieli lub użytkowników wieczystych, a "pozostałych stron" do osób, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych inwestycją. Przepisy art. 11d ust. 5 oraz 11f ust. 3 specustawy posługują się pojęciem "pozostałe strony", które to pojęcie należy rozumieć zgodnie z art. 28 k.p.a. Przywołany przez organ art. 12 ust. 4f specustawy nie wyjaśnia pojęcia strony - z przepisu tego można co najwyżej wyprowadzić wniosek, że osoba posiadająca ograniczone prawo rzeczowe powinna być uznana za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżąca podniosła, że posiada przymiot strony ze względu na wskazany w odwołaniu interes prawny (zarzuty i wnioski wskazane w odwołaniu nie tylko dotyczą wywłaszczonych wcześniej działek). W opinii skarżącej nawet pomijając działki bezprawnie wywłaszczone Spółce decyzją Wojewody [...] nr [...] (co do której z wniosku Spółki toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności, a na których realizowana jest dopiero przedmiotowa inwestycja), Spółka nadal jest właścicielem nieruchomości i znajdującej się na niej hali magazynowej bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją objętą decyzją Wojewody [...] nr [...], która to inwestycja ingeruje w wykonywanie prawa tej własności i prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, co zostało podniesione i uzasadnione w treści odwołania (m.in. decyzja pozbawia Spółkę odpowiedniego zjazdu w kierunku L.; nieprzeźroczyste ekrany zasłaniają obiekt Spółki uniemożliwiając reklamę i inne..). W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny sądu jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...]lipca 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1-4, art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193 poz. 1194 z ze zm.), zwanej dalej "specustawą" W zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. uznając, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe gdyż wniesione odwołanie nie pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż w dniu wydania decyzji pierwszo instancyjnej skarżącej spółce nie przysługiwało prawo własności w stosunku do działek oznaczonych nr ewid. [...] ( po podziale [...] i [...] ) oraz [...] ( po podziale [...] i [...] ), które zostały objęte przedmiotową inwestycją. Wymienione działki zostały bowiem wywłaszczone decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2010r, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku L. (węzeł [...]) – P. (początek obwodnicy), w ramach budowy drogi ekspresowej [...] K. – L. – P., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku L. (węzeł [...]) – P. (początek obwodnicy), w ramach budowy drogi ekspresowej [...] K. – L. – P.". Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki od decyzji Wojewody [...]nr [...]z dnia [...] grudnia 2010r, decyzją z dnia [...] czerwca 2011r, znak: [...], uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty oraz utrzymał w mocy w pozostałym zakresie decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2010r, która swoim zakresem obejmowała m.in. działki o nr [...], [...] i [...] (obr. K. K.). Wobec powyższego zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy, z dniem [...] czerwca 2011 r. działki o nr ewid. [...] i [...] powstałe z podziału działki o nr [...] oraz działka o nr ewid. [...] powstała po podziale działki o nr [...], stały się własnością Skarbu Państwa, a "U. z dniem [...] czerwca 2011r utraciła interes prawny wywiedziony z przysługującego jej dotychczas prawa własności ww. części nieruchomości. Fakt bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości skarżącej z terenem inwestycji nie oznacza, że skarżącej przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu. Z uwagi na wyłączenia zawarte w art. 11 i ust 1 specustawy, w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zastosowania nie znajduje art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy trafnie wskazał, że stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, natomiast "pozostałymi stronami" są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Ponadto stronami omawianego postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit e-g specustawy. Wbrew zarzutowi skargi interes prawny skarżącej nie wynika z pozbawienia spółki odpowiedniego zjazdu w kierunku L. gdyż bezspornym jest, że skarżąca posiada dostęp do drogi publicznej ( przyznanie tej okoliczności przez skarżącą na rozprawie). Natomiast z żadnej normy obowiązującego prawa nie wynika, aby zapewnienie dostępu do drogi publicznej miało polegać na dostępie do drogi o określonej kategorii, czy parametrach technicznych. Skoro żądanie skarżącej dotyczy zapewnienia innego dostępu do nieruchomości niż ten istniejący uznać należy, iż skarżąca przedstawia interes faktyczny, który nie podlega ochronie. Nietrafne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśnił zasadność przesłanek na których oparte zostało rozstrzygnięcie. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm.), skargę oddalił.