VI SA/Wa 578/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. kwotę 513,74 (pięćset trzynaście 74/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r. T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. zwróciła się do Prezydenta W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] na odcinku ul. [...]. Pismem z dnia [...] września 2011 r. T. Sp. z o.o. (dalej skarżąca spółka) złożyła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania powyższego wniosku. Z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] organ I instancji rozstrzygnął przedmiotowy wniosek. Postanowieniem z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt VI SAB/Wa 224/11 Sąd umorzył - jako bezprzedmiotowe - postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Pismem z dnia [...] października 2011 r. skarżąca spółka wniosła w trybie art. 111 § 1 k.p.a. o uzupełnienia decyzji z dnia [...] września 2011 r. o stwierdzenie, czy bezczynność organu w sprawie, której została wydania, miała miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. nr [...], Prezydent W. odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] września 2011 r. o żądane stwierdzenie. W uzasadnieniu wskazano, iż organ I instancji nie dostrzegł w wydanej decyzji braków możliwych do uzupełnienia w trybie art. 111 § 1 k.p.a., a kwestia powodów bezczynności w sprawie jest przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w związku ze skargą na bezczynność organu. W dniu [...] grudnia 2011 r. (data wpływu do organu) skarżąca spółka złożyła odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2011 r., w części dotyczącej nieuwzględnienia jej żądania z dnia [...] października 2011 r., jednocześnie wnosząc o: 1/ uzupełnienie zaskarżonej decyzji o stwierdzenie, czy bezczynność organu w sprawie, której dotyczy decyzja, miała miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, albo o 2/ przekazanie sprawy Prezydentowi W., w celu jej ponownego rozpoznania zgodnie z wyżej wymienionym zakresem. W ocenie skarżącej spółki, decyzja została wydana w następstwie skargi na bezczynność organu, w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856, z późn. zm.), oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 111 §1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu, organ odwoławczy argumentował, iż ani przepis proceduralny - art. 107 § 1 k.p.a., ani przepis materialny szczególny - art. 40 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) - nie przewidują innych elementów decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. SKO w [...] nie podzieliło poglądu zawartego w odwołaniu, jakoby przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. nakazywał organowi uzupełnienie decyzji o stwierdzenie, czy bezczynność organu w sprawie, której dotyczy decyzja, miała miejsce bez podstawy prawnej, albo z rażącym naruszeniem prawa do dnia rozpoczęcia rozprawy, bowiem organ którego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono może uwzględnić skargę jedynie w takim zakresie, w jakim pozwala na to właściwość tego organu. Organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta W. w sprawach prowadzonych na podstawie art. 40 ustawy o drogach publicznych, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zatem środkiem prawnym, jaki przysługuje w tych sprawach na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zażalenie do SKO w [...]. Reasumując, organ odwoławczy wywiódł, iż organ administracji I instancji nie posiadał kompetencji do załatwienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ we własnym zakresie. W skardze z [...] lutego 2012 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, spółka T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z., domagała się uchylenia decyzji SKO w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu podniosła, iż w jej ocenie nie tylko ratio legis ustawodawcy, lecz także wprost przepisy dodane ustawą o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, nakładają na organ administracyjny w tego rodzaju sytuacjach – art. 54 § 3 p.p.s.a. - obowiązek ustalania i stwierdzania w decyzjach, dlaczego doszło do bezczynności w rozpoznaniu sprawy i czy nastąpiło to z naruszeniem przepisów prawa. O tym, iż jest to element składowy decyzji, świadczy nie tylko brzmienie art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 2 k.p.a., ale także przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o podobnej funkcji, np. art. 37 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącej spółki, z tego właśnie względu ustawodawca dodał zdanie drugie art. 54 § 4 p.p.s.a., aby obywatel mógł na podstawie tego elementu decyzji nawet dla siebie pozytywnej, lecz wydanej z rażącym przekroczeniem terminów do jej rozpoznania w przyszłości wszcząć dalsze postępowanie zmierzające do wyciągnięcia konsekwencji finansowych względem organu administracji dopuszczającego się rażącej zwłoki. W odpowiedzi, SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej, podtrzymując pogląd, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, bowiem uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 § 1 k.p.a. może nastąpić wyłącznie o te elementy, które enumeratywnie wymieniono we wskazanym przepisie. Natomiast zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, stwierdzenie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w toku postępowania administracyjnego, może nastąpić jedynie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 k.p.a., nie zaś w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 111 § 1 k.p.a. Nadto organ I instancji nie może zastosować instytucji przewidzianej art. 54 § 3 p.p.s.a. w sytuacji wydania decyzji w toku instancji, gdyż przepis ten w opisanym zakresie jest skierowany wyłącznie do organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżąca w niniejszej sprawie skarżąc decyzje z dnia [...] września 2011 r. Domagała sie de facto weryfikacji postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r. W przedmiocie uzupełnienia decyzji w trybie art. 111 k.p.a. W ocenie skarżącej zgodnie z brzmieniem art. 54 § 3 p.p.s.a. organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia [...] wrzesnia 2011 r., która to deczyja została wydana po wniesieniu skargi na bezczynność organu pierwszej instancji tj. Prezydenta W., w zakresie objętym rozstrzygnięciem decyzji z dnia [...] września 2011 r. Wninien był stwierdzić, czy bezczynność organu w sprawie, której dotyczy decyzja miała miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Na marginesie należy wskazać, że postanowieniem z dnia 9 lutego 2012 r. VISAB/Wa 224/11 Sąd umorzył postępowanie ze skargi T. na bezczynność Prezydenta W. Mając powyższe na uwadze, skład orzekajacy w tej sprawie, wskazuje, że skarżąca uznała, iż decyzja z dnia [...] września 2011 r. jest decyzją wydaną przez Prezydenta W. w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., a więc w ramach autokontroli i zgodnie z brzmieniem art. 54 § p.p.s.a. w dniu wydania decyzji powinna zawierać również wyżej wskazane stwierdzenie dotyczące przyczyn bezczynności. W celu prawidłowego rozstrzygnięcia skargi na wstępie Sąd przytoczy pełne brzmienie przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. obowiazującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Art.54 § 1 Skargę do sądu administracyjnego wnosi sie za pośrednictwem organu, którego działanie, , bezczynnosć lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. § 2 Organ, o którym mowa w §1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargą w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. § Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściowści uwzglednić skargę w całości od dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Wydając zaskarżoną deczyję Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało natomisat w oparciu o brzmienie przepisu obowiązujace przed dniem [...] maja 2011 r., bowiem w uzasadnieniu zaskaróznej decyzji wskazało, że “ Nie można także podzielić poglądu zawartego w odwołaniu, jakoby przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., nakazywał organowi uzupełnienie decyzji o stwierdzenie, czy bezczynność organu w sprawie, której dotyczy decyzja, miała miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa od dnia rozpoczęcia rozprawy. Przepis ten stanowi bowiem: Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej włóaściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Zatem organ którego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono może uwzględnić skargę jedynie w takim zakresie, w jakim pozwala na to właściowość oranu." Tego typu działanie, to jest podejmowanie rozstrzygnięcia, badź rozważań w uzasadnieniu w oparciu o przepisy nie obowiązujące w dacie orzekania nie znajduje akceptacji składu orzekającego w tej sprawie, gdyż jak wyżej wskazano sąd, jak i organy administracji podejmują działania w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Powyższe naruszenie przepisów postępowania w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Nowe obowiązujące w dacie wydania decyzji brzmienie art. 54 § 3 p.p.s.a. powoduje konieczność rozważenia przez organ drugiej instancji nowych kwestii, które całkowicie zostały pominięte w uzasdnieniu zaskarżonej decyzji. Należy mianowicie w pierwszej kolejności rozważyć, czy decyzja z [...] września 2011 r. Prezydenta W. [...] jest decyzją wydaną w ramach autokontroli (rat. 54 § 3 p.p.s.a), czy też tak jak to wskazało w odpowiedzi na skargę SKO tryb autokontroli dotyczy jedynie organów drugiej instancji. W wypadku, gdy organ uzna, że decyzja z [...] września 2011 r. Została wydana w ramach autokontroli winien zająć stanowisko co do kwestii zwiazanej ze stweirdzeniem, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, oceniając czy stwierdzenie to ma charakter rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 111 k.p.a., a więc czy o ten element można sprostować decyzję. Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O niewykonalności orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., a o kosztach w oparciu o art. 200 p.p.s.a.