I OSK 2399/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 75/12 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2012 r. (sygn. akt II SA/Wa 75/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] – wydaną na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - Starosta O. przyznał M. K. status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] marca 2011 r. na okres nieprzekraczający [...] miesięcy. W dniu rejestracji zainteresowany został poinformowany o prawach i obowiązkach osób bezrobotnych, co potwierdził własnoręcznym podpisem złożonym pod treścią przedłożonej informacji. W dniu [...] maja 2011 r. M. K. poinformował Powiatowy Urząd Pracy w O. o zamiarze wyjazdu za granicę w celu poszukiwania pracy. Ponadto, w dniu [...] maja 2011 r. wpłynęła do PUP w O. informacja z Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. Filia w O. o wydaniu M. K. dokumentu PD U2, który umożliwiał bezrobotnemu zarejestrowanie się w brytyjskich służbach zatrudnienia, a tym samym zachowanie w Wielkiej Brytanii prawa do zasiłku, po spełnieniu przez bezrobotnego obowiązków wynikających z przepisów o koordynacji systemów ubezpieczenia społecznego. Jednocześnie Wojewódzki Urząd Pracy poinformował, że PUP w O. powinien wstrzymać M. K. wypłatę zasiłku dla bezrobotnych do czasu otrzymania przez Urząd Wojewódzki, z instytucji brytyjskiej, dokumentu SED U009 potwierdzającego rejestrację strony w tamtejszym urzędzie, bowiem strona zainteresowana transferem zasiłku, dokonując rejestracji w instytucji brytyjskiej w odpowiednim terminie wypełni obowiązek wynikający z przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i tym samym zachowa prawo do zasiłku dla bezrobotnych na okres od dnia [...] czerwca 2011 r. do dnia [...] sierpnia 2011 r. Do informacji tej dołączono kopię, wydanego bezrobotnemu, dokumentu PD U2, z którego treści wynikało, że M. K. winien zarejestrować się w służbach zatrudnienia państwa, w którym będzie poszukiwał pracy, w okresie od [...] do [...] czerwca 2011 r. W dniu [...] czerwca 2011 r. M. K. zgłosił się w PUP w O. i informując o powrocie z zagranicy, jednocześnie zwrócił niewypełniony przez instytucję brytyjską dokument PD U2, który w dniu [...] czerwca 2011 r. PUP odesłał do WUP. Pomimo, że zainteresowany po powrocie z zagranicy, nie udokumentował zarejestrowania się w brytyjskiej instytucji zatrudnienia, organ I instancji wypłacił mu w dniu [...] lipca 2011 r. zasiłek za część miesiąca czerwca 2011 r., tj. za okres od dnia [...] czerwca 2011 r. do dnia [...] czerwca 2011 r., natomiast nie wypłacił mu zaś zasiłku za okres pobytu w Wielkiej Brytanii oraz za dzień [...] czerwca 2011 r. W dniu [...] października 2011 r. Wojewódzki Urząd Pracy poinformował jednak PUP w O., że z otrzymanej od instytucji brytyjskiej korespondencji wynikało, iż M. K. nie dokonał odpowiedniej rejestracji w kraju poszukiwania pracy w okresie od dnia [...] czerwca 2011 r. do dnia [...] czerwca 2011 r. i tym samym nie dopełnił obowiązków określonych w pouczeniu dla osoby składającej wniosek o wystawienie dokumentu PD U2, który otrzymał przed wyjazdem. Wprawdzie bowiem ( co wynikało z korespondencji elektronicznej prowadzonej z instytucją brytyjską) bezrobotny stawił się w dniu [...] czerwca 2011 r. w urzędzie brytyjskim i wyznaczono mu wówczas spotkanie na dzień [...] czerwca 2011 r., ale - z powodu wcześniejszego powrotu do kraju – zainteresowany w wyznaczonym terminie nie stawił się. Biorąc powyższe pod uwagę, Starosta O. w dniu [...] października 2011 r. wydał decyzję nr [...], w której orzekł o utracie przez M. K. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] czerwca 2011 r. z powodu braku gotowości do podjęcia pracy. Rozpatrując zaś sprawę w trybie instancji odwoławczej, Wojewoda M. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę Staroście O. do ponownego rozpatrzenia. W motywach swego rozstrzygnięcia organ wojewódzki wskazał, że decyzja Starosty O. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Wojewody, na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów nie można było ustalić stanu faktycznego, ponieważ korespondencja otrzymana z instytucji brytyjskich przez Wojewódzki Urząd Pracy i Powiatowy Urząd Pracy w O. była niejednoznaczna i sprzeczna. Prowadząc zatem na nowo postępowanie organ I instancji winien - zgodnie z zasadą zawartą w art. 7 k.p.a. - ustalić, czy M. K., po wyjeździe do Wielkiej Brytanii w celu poszukiwania pracy, zgłosił się do odpowiednich służb zatrudnienia tego kraju w wyznaczonym terminie, przypadającym w okresie od [...] czerwca 2011 r. do [...] czerwca 2011 r. celem złożenia dokumentu PD U2 i zarejestrowania się oraz, czy nie zaistniały okoliczności, uniemożliwiające mu tę rejestrację. Organ odwoławczy podniósł również, że w trakcie prowadzonego postępowania Starosta O. dopuścił się szeregu uchybień naruszających normy prawa proceduralnego określone w art. 1, 9, 10 i 77 k.p.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Wydając przedmiotową decyzję, organ I instancji nie odniósł się bowiem. in. do przedstawionych przez stronę argumentów i okoliczności sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, w toku postępowania przed Starostą winien również zostać rozpatrzony wniosek zainteresowanego o realizację decyzji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] i wypłatę w całości zaległego zasiłku dla bezrobotnych, który został zgłoszony w odwołaniu. Ponadto, w ocenie Wojewody, zaistnienie okoliczności powodujących wstrzymanie wypłaty zasiłku, przyznanego na mocy decyzji administracyjnej, winno również nastąpić w formie decyzji. Na przedstawioną wyżej decyzję M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił Wojewodzie M. naruszenie: 1. art. 7 k.p.a., gdyż organ II instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 2. art. 10 k.p.a., gdyż organ II instancji wydając niekorzystną dla niego decyzję nie umożliwił mu wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 3. art. 77 k.p.a., gdyż organ II instancji nie rozpatrzył całego materiału dowodowego; 4. art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu decyzji organ II instancji pominął część faktów mających znaczenie w sprawie nie podając powodu, dlaczego odmówił im wiarygodności i mocy dowodowej. W związku z powyższym skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie decyzji organu I instancji i "uznanie jej jako aktu nieważnego ex tunc". Ponadto, domagał się realizacji decyzji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] i wypłaty w całości zaległego zasiłku dla bezrobotnych wraz z należnymi odsetkami a także wyciągnięcia odpowiedzialności dyscyplinarnej wobec pracowników PUP w O. Odpowiadając na skargę, Wojewoda M. wnosiło jej oddalenie, powołując argumenty, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie Sąd na wstępie wyjaśnił, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a. a sama decyzja miała charakter decyzji kasacyjnej. Dopuszczalność przy tym wydawania tego typu decyzji przez organ odwoławczy jest ograniczona do sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości albo w znacznej części. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki wskazał, że Wojewoda M., po dokonaniu szczegółowej analizy akt sprawy, uznał, iż decyzja Starosty O. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Następnie, Sąd Wojewódzki ponownie przytoczył, przedstawione na wstępie, motywy rozstrzygnięcia Wojewody M., zawarte w uzasadnieniu decyzji odwoławczej i ostatecznie zauważył, iż (cyt.): "Wobec tego, że Wojewoda M. prowadząc postępowanie, stwierdził, iż sprawa nie została wyjaśniona przez organ I instancji w stopniu dostatecznym dla jej rozstrzygnięcia, prawidłowo uchylił decyzję i przekazał z wytycznymi organowi I instancji do ponownego rozpoznania." W skardze kasacyjnej, zaskarżając w całości, powyższy wyrok M. K. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, nie wykazaniu dlaczego zarzuty skarżącego zostały uznane jako bezzasadne oraz braku wszechstronnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku skutkującego brakiem możliwości poznania przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji oddalając skargę. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, które nie zostały pokryte. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono część zarzutów zawartych w skardze, wniesionej do Sądu Wojewódzkiego (art. 10, 77, 107 § 7 k.p.a.) i akcentowano, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do nich. Sytuacja zaś taka – zdaniem autora skargi kasacyjnej - powodowała naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a, który określa właściwość sądu administracyjnego, sprowadzającą się do kontroli działalności administracji publicznej i obowiązku stosowania środków określonych w ustawie. Ponadto, wskazywano też na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., który to przepis wskazuje z kolei, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie orzeczenia sądu. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu – jak wywodził skarżący - uzasadnienie wyroku powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dopiero zaś prawidłowo skonstruowane uzasadnienie wyroku (zawierające odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi), daje w konsekwencji rękojmię, iż sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stan taki pozwala wiec poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania sądu. Tymczasem Sąd I instancji – jak podkreślał skarżący - nie dość, że nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skarżącego to również nie odniósł się w minimalnym nawet zakresie do obszernej argumentacji przedstawionej w skardze, wniesionej do Sądu Wojewódzkiego w pkt. od 1 do 20. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonego wyroku raziło też daleko posuniętą ogólnikowością w zakresie ustosunkowania się do poszczególnych zarzutów skarżącego kwestionujących zasadność decyzji organu II instancji. Właściwie bowiem, sąd I instancji zreferował jedynie uzasadnienie organu II instancji, powielając całkowicie jego argumentację, bez przedstawienia własnego stanowiska w tym zakresie. Skarżący powołał się w tym miejscu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 5 kwietnia 2012 r. (sygn. akt I FSK 1002/1), w którym stwierdzono, iż w uzasadnieniu sądu nie można zastępować ogólnikową aprobatą stanowiska organów orzekających. W rezultacie, skarżący podnosił, że pominięcie rozpoznania któregokolwiek z podnoszonych przez stronę zarzutów, sprawia wrażenie, iż Sąd I instancji w ogóle nie rozpoznał istoty sprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty w niej podniesione dotyczyły jedynie kwestii proceduralnych, a zatem – zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – mogły odnieść, oczekiwany przez skarżącego skutek, jedynie w sytuacji, gdy zarzucane Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach zaś analizowanej sprawy, zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., choć – co do zasady - prawidłowo uzasadniony, nie miał jednak wspomnianego wyżej charakteru. Zgodzić się wprawdzie trzeba ze skarżącym, że Sąd I instancji nie dość, że nie ustosunkował się do jego zarzutów i nie odniósł się, nawet w minimalnym zakresie, do obszernej argumentacji przedstawionej w skardze, wniesionej do Sądu Wojewódzkiego w pkt. od 1 do 20 oraz, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku raziło daleko posuniętą ogólnikowością, gdyż Sąd praktycznie, zreferował jedynie uzasadnienie decyzji organu II instancji a nie przedstawił przy tym żadnego, własnego stanowiska, tym niemniej, zaskarżony wyrok odpowiadał prawu. Sytuacja ta zaś oznaczała oddalenie skargi kasacyjnej. Trafnie bowiem Wojewoda M. uznał, że decyzja Starosty O. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] orzekająca o utracie przez M. K. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] czerwca 2011 r., była na tyle wadliwa, że sprawa ta winna być na nowo rozpoznana przez organ I instancji, stosownie do udzielonych mu zaleceń. Oprócz, stwierdzonych w postępowaniu odwoławczym naruszeń przepisów proceduralnych, koniecznym było uzupełnienie materiału dowodowego i jego ponowne rozważenie. Zasadnie przy tym wskazano na występujące w materiale dowodowym niejasności i sprzeczności. Choć bowiem wydaje się, że bezspornym było, iż skarżący zgłosił się w okresie od [...] do [...] czerwca 2011 r. placówce brytyjskiej, ale nie zostało dotąd rzetelnie wyjaśnione, czy zgłoszenie to nastąpiło w celu zarejestrowania się w służbach brytyjskich, to jest czy istniała w tym przypadku możliwość dokonania takiej rejestracji a nie wystąpiły przeszkody, spowodowane np. z winy skarżącego, choćby poprzez brak posiadania przez niego w dniu [...] czerwca 2011 r. pełnej, wymaganej przez stronę brytyjską dokumentacji. Treść bowiem, zawartych w aktach administracyjnych notatek służbowych może sugerować istnienie takiego stanu rzeczy. W notatce z dnia [...] września 2011 r. podano przy tym, że pomimo wizyty M. K. w dniu [...] czerwca 2011 r. w placówce brytyjskiej, nie zostałby on uznany za osobę poszukującą pracy przed dniem [...] czerwca 2011 r. W tym miejscu zatem rodzi się pytanie, z jakiego powodu okoliczność ta nie mogła mieć miejsca w dniu wizyty. Powyższe winno więc zostać dokładnie wyjaśnione w toku postępowania przez Starostą a w związku z tym winien on przede wszystkim dokonać tłumaczenia korespondencji nadesłanej w języku angielskim przez tłumacza, gdyż dokumenty, które stanowią podstawę rozstrzygnięcia, nie mogą być zastępowane notatkami służbowymi. Przedstawiona zatem sytuacja uzasadniała wydanie przez organ wojewódzki decyzji, opartej na przepisie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja Starosty O. została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, to jest art. 7, 8, 9, 10, 77§ 1, 80, 107 § 3 k.p.a. a zakres sprawy, konieczny do jej prawidłowego wyjaśnienia, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślić też w tym miejscu trzeba, że zarzuty skarżącego podniesione w skardze do Sądu I instancji, odnosiły się głównie do postępowania przed Starostą. Uchylenie zatem w takiej sytuacji wyroku Sądu Wojewódzkiego po to tylko, by Sąd ten w/w zarzuty rozważył, godziło w istocie w podstawowe zasady ekonomiki procesowej bo prowadziłoby jedynie do nadmiernej przewlekłości całego postępowania, ze skutkiem niekorzystnym dla strony. Zarzut kasacyjny, dotyczący bowiem art. 3 § 1 P.p.s.a. należało uznać za nie zasadny, gdyż przepis ten ma jedynie charakter kompetencyjny. Uznając więc, że zaskarżony wyrok, mimo wadliwego uzasadnienia, odpowiadał jednak prawu, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.