I SA/Po 15/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Jaśniewicz Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant st.sekr.sąd. Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skarg A Sp. z o. o. w [...] na postanowienia Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oraz z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania oraz decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] r. o nr [...] i umarzającego postępowanie w sprawie I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] r. o nr [...] II. oddala skargę na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] r. o nr [...]; III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w [...] na rzecz skarżącej Spółki A Sp. z o.o. w [...] kwotę [...] zł ( [...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania ze skargi na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] r. o nr [...]. Dyrektor Izby Celnej w P. postanowieniem z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...) wydanym na podstawie art. 228 §1 pkt 1, § 2, art. 219 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm. – dalej: O.p.) stwierdził niedopuszczalność odwołania "A" sp. z o.o. w P. (dalej: Spółka) od zawiadomienia z dnia (...) maja 2011 r. Naczelnika Urzędu Celnego w P. znak: (...) o wyrejestrowaniu w systemie "(...)" automatu do gier o niskich wygranych o nr fabrycznym (...) i nr poświadczenia rejestracji (...). Czynności tej dokonał w związku z utratą ważności poświadczenia rejestracji automatu, w trybie określonym w §10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.), zgodnie z którym, poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1, 1 a i 1 b ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity: Dz.U. z 1998r. nr 102, poz. 650 ze zm.). Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Spółka w związku z doręczonym zawiadomieniem wniosła do Dyrektora Izby Celnej w P. pismo z dnia (...) maja 2011 r. nazwane "odwołaniem od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w P. nr (...) ", z wnioskiem o jego uchylenie i umorzenie postępowania. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie podstawowym warunkiem dopuszczalności odwołania w sprawie jest istnienie decyzji organu pierwszej instancji. Dopóki - i to niezależnie z jakich przyczyn - nie zostanie wydana decyzja organu pierwszej instancji i nie wejdzie ona do obrotu prawnego, odwołanie nie jest dopuszczalne. Zachodzi bowiem w takiej sytuacji niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych. Do tej kategorii przyczyn niedopuszczalności odwołania można zaliczyć także zaskarżenie czynności organu podatkowego jako czynności materialno-technicznej. Wyrejestrowując automat do gier Naczelnik Urzędu Celnego w P. nie wydał decyzji, tylko pismem informującym zawiadomił o dokonaniu tej czynności. W skardze Spółka domagała się uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od Dyrektora Izby Celnej w P. na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniu powyższemu zarzuciła: - rażące naruszenie art. 228 § 1 pkt 1 O.p., poprzez bezpodstawne uznanie, iż zaskarżona odwołaniem"informacja" Naczelnika Urzędu Celnego w P. nie jest decyzją w rozumieniu tej ustawy i w konsekwencji orzeczenie o niedopuszczalności złożonego od niej odwołania; - naruszanie art. 124 w zw. z art. 121 § 1 O.p., poprzez faktyczny brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy i brak ustosunkowania się do argumentów Spółki. Uzasadniając skargę Spółka stwierdziła, że wprawdzie pismo nie zostało nazwane decyzją , to posiadało elementy wystarczające do uznania pisma za decyzję w rozumieniu art. 207 § 1 O.p. bowiem rozstrzygało o istocie sprawy (poświadczenie rejestracji traci ważność), skutkujące wyrejestrowaniem automatu i utartą przez skarżącą prawnej możliwości jego dalszej eksploatacji). Zarzuciła, iż wskazując że czynność wyrejestrowania automatu jest "czynnością materialno-techniczną", związana z prowadzonym rejestrem automatów organ odwoławczy pominął, że: - to, jaki automat znajdzie się w rejestrze prowadzonym przez organ administracji, jest wynikiem stosowania przepisów prawa, - to, jakie automaty znajdą się w rejestrze prowadzonym przez organ administracji bezpośrednio określa prawną i ekonomiczną sytuację Spółki, - dokonuje oczywiście błędnej wykładni znajdujących zastosowanie przepisów prawa oraz ich błędnego zastosowania w okolicznościach, - uniemożliwia Spółce złożenia odwołania co prowadzi do sytuacji, w której organ administracji arbitralnie pozbawia Spółkę możliwości eksploatacji urządzenia, Zaskarżone postanowienie narusza zasadę rozpatrywania sprawy w sposób budzący zaufanie stron postępowania i zgodnie z tzw. zasadą przekonywania (wyjaśnienia zasadności przesłanek rozstrzygnięcia). Spółka podkreśliła, że sporne pismo posiadało elementy zaliczane przez utrwaloną jednolitą linię orzecznictwa sądów (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 roku, sygn. akt SA 1163/81 (OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169) do składników koniecznych dla uznania aktu za decyzję administracyjną. Spółka wskazała, że z całokształtu przepisów regulujących kwestię dopuszczania automatu do eksploatacji wynika, iż dopuszczenie to nastąpiło poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Czynność ta posiadała niezbędne minimum elementów koniecznych dla uznania jej za decyzję administracyjną, to znaczy: oznaczenie organu wydającego akt (Minister Finansów), adresata aktu (skarżąca), rozstrzygnięcie o istocie sprawy (rejestracja konkretnego automatu poprzez nadanie mu unikalnego numeru i tym samym dopuszczenie go do eksploatacji i użytkowania) oraz podpis i pieczęć osoby działającej w imieniu organu, a nawet datę rozstrzygnięcia. akt rejestracji automatu zamieszczony w poświadczeniu rejestracji kształtuje sytuację prawną zainteresowanego podmiotu (posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach), w ten sposób decyduje o opuszczeniu danego automatu do gier do eksploatacji (a tym samym przyznaniu uprawnienia korzystania z posiadanego zezwolenia na prowadzenie działalności we zakresie gier na automatach) i stwierdzeniu uprawnienia do wprowadzenia danego automatu do eksploatacji i jego użytkowania. Decyzja ta nadała skarżącej prawo do korzystania z zarejestrowanego urządzenia przez okres rejestracji, to jest przez sześć lat. Charakter prawny rozstrzygnięcia organu administracji I. instancji (spornej "Informacji" o wygaśnięciu poświadczenia rejestracji automatu do gier) w tym wypadku odpowiada doktrynalnemu pojęciu decyzji deklaratoryjnej, to znaczy takiej, której skutki powstają z mocą wsteczną, od daty pojawienia się faktów prawotwórczych. Założeniem wydania spornej "informacji" było zajęcie przez organ stanowiska co do skutków prawnych wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, potwierdzenie ich i usunięcie w tym zakresie wątpliwości. Na skutek wydania decyzji automat został "wyrejestrowany", to znaczy organ I instancji wykreślił go z ogólnopolskiego systemu informatycznego, do którego dostęp mają urzędy celne. Dyrektor Izby Celnej w P. wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i stwierdził, że zarzuty Spółki podniesione w skardze są bezpodstawne. Pismem procesowym z dnia (...) lutego 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w P. wniósł o umorzenie postępowania z powodu uwzględnienia skargi w trybie autokontroli. Do pisma organ dołączył postanowienie z dnia (...) lutego 2012 r., nr (...), wydane na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej: ppsa), którym uchylił zaskarżone postanowienie nr (...) z dnia (...) czerwca 2011 r. oraz decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu powyższego postanowienia autokontrolnego organ odwoławczy stwierdził, iż uznaje zarzuty skargi za zasadne. Spółka w piśmie procesowym z dnia (...) lutego 2012 r. zakwestionowała prawidłowość "uwzględnienia skargi w całości" przez Dyrektora Izby Celnej z uwagi na rażące wady prawne postanowienia autokontrolnego. Stwierdziła, że organ odwoławczy nie może w kwestii formalnej, będącej przedmiotem niniejszej sprawy, orzec w drodze postanowienia jednocześnie o uchyleniu decyzji merytorycznej oraz o umorzeniu postępowania w sprawie. Działanie takie w istocie zmierza do wytworzenia całkowicie niejasnej sytuacji prawnej Skarżącej zamiast usunięcia oczywistego naruszania prawa przez organ administracji, a więc przez swoją wadliwość pozornego tylko usunięcia naruszenia prawa i pozornego tylko uwzględnienia skargi. W ocenie pełnomocnika, organ, działając w trybie art. 54 § 3 ppsa, powinien - "uwzględniając skargę w całości" - uchylić swoje postanowienie z dnia 30 czerwca 2011 r., zgodnie z żądaniem skargi, a następnie po rozpoznaniu istoty sprawy wydać odpowiednią decyzję merytoryczną. Spółka w skardze z dnia (...) marca 2012 r. w sprawie I SA/Po 338/12 wniosła o uchylenie w całości, ewentualnie stwierdzenie nieważności, postanowienia autokontrolnego z dnia (...) lutego 2012 r., zarzucając mu rażące naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 207 § 1 i § 2 w zw. z art. 208 § 1 i art. 216 § 1 i 2 i art. 226 § 1 O.p. poprzez orzeczenie postanowieniem o uchyleniu decyzji organu I instancji oraz o umorzeniu postępowania w sprawie, które to rozstrzygnięcia mogą zostać wydane jedynie w drodze decyzji, oraz art. 120 i art. 121 § 1 O.p. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które jedynie w sposób pozorny usuwa rażące naruszenie prawa organu administracji i jedynie w sposób pozorny jest zgodne z interesem Skarżącej. W uzasadnieniu Spółka stwierdziła, że organ administracji nie może w kwestii formalnej, będącej przedmiotem sprawy zawisłej przed pod sygn. I SA/Po 16/12, orzec w drodze postanowienia jednocześnie o uchyleniu decyzji merytorycznej oraz o umorzeniu postępowania w sprawie. Jej zdaniem, wydanie takiego rozstrzygnięcia świadczy o braku elementarnej wiedzy z zakresu procedury administracyjnej. To z kolei, doprowadziło do wytworzenia całkowicie niejasnej sytuacji prawnej Skarżącej, albowiem organ zamiast usunąć oczywiste naruszenie prawa, w istocie dokonał tylko pozornego usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Spółki, organ, działając w trybie art. 54 § 3 ppsa., powinien - "uwzględniając skargę w całości" - uchylić swoje postanowienie z dnia (...) czerwca 2011 r., zgodnie z żądaniem skargi, a następnie po rozpoznaniu istoty sprawy wydać odpowiednią decyzję merytoryczną. Dyrektor Izby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2012 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ppsa. zarządził połączenie spraw o sygnaturach I SA/Po 15/12 i I SA/Po338/12 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę prawną postanowienia autokontrolnego z dnia (...) lutego 2012 r. stanowił przepis art. 54 § 3 ppsa. Z jego treści wynika, iż organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W przepisie tym została zatem dopuszczona przez ustawodawcę możliwość podjęcia przez organ administracji działania w trybie tzw. samokontroli. W odniesieniu do skarg dotyczących aktów zaskarżonych następnie do sądu administracyjnego, działanie to sprowadza się do wydania w trybie tego przepisu nowego aktu, który jest rozstrzygnięciem podjętym w tej samej sprawie i w tym samym postępowaniu administracyjnym. Zastępuje on zaskarżony akt, w związku z czym przysługuje od niego skarga do sądu administracyjnego. Zważywszy, że uwzględnienie skargi w trybie autokontroli z reguły powoduje, iż postępowanie w sprawie staje się bezprzedmiotowe, podlega ono umorzeniu przez Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. Zaznaczyć również trzeba, iż organ, działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., jest związany treścią skargi. Oznacza to, że organ musi uwzględnić skargę w całości, a więc orzec zgodnie z treścią żądania strony zawartego w skardze. W opinii Sądu postanowienie autokontrolne odpowiada ono wymogom prawa bowiem organ odwoławczy postanowieniem z dnia (...) lutego 2012 r. "uwzględnił skargę Spółki w całości". Bezspornie postanowieniem tym rozstrzygnął kwestię zarówno zaskarżonego postanowienia z dnia (...) czerwca 2011 r., jak i "informacji" Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia (...) maja 2011 r., a tym samym ostatecznie zakończył sprawę wyrejestrowania przedmiotowego automatu do gier o niskich wygranych z systemu "(...)" zgodnie z żądaniem Spółki. Dyrektor Izby Celnej w P. uznał informację Naczelnika Urzędu Celnego w P. za decyzję administracyjną i jednocześnie uznał, że została ona wydana z naruszeniem prawa, wskazując przy tym, że wygaśnięcie zezwolenia, w oparciu o które dokonano rejestracji automatu do gier o niskich wygranych, nie może jednoznacznie przesądzać o utracie ważności poświadczenia rejestracji takiego urządzenia. Powyższe postanowienie w pełni realizuje zatem żądania Skarżącej sformułowane w skardze na postanowienie z dnia (...) czerwca 2011 r., w której Spółka domagała się uchylenia zaskarżonego aktu zarzucając mu bezpodstawne uznanie, iż zaskarżona odwołaniem "informacja" Naczelnika Urzędu Celnego w P. nie jest decyzją w rozumieniu Ordynacji podatkowej oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Zdaniem Sądu ,organ odwoławczy wydając postanowienie autokontrolne nie naruszył także przepisu art. 134 § 2 ppsa. Bezspornie organ ten weryfikując swoje dotychczasowe działanie w sprawie, przejawiające się w uchyleniu swojego wcześniejszego postanowienia i decyzji organu I instancji, nie działał wbrew regule zakazującej reformationis in peius, a więc zakazowi orzekania na niekorzyść skarżącego. Organ odwoławczy w postanowieniu autokontrolnym uwzględnił skargę w całości i rozstrzygnął w sposób ostateczny w sprawie zgodnie ze zgłoszonym przez Spółkę w skardze żądaniem. Sąd uznaje za bezpodstawny zarzut, iż organ odwoławczy wytworzył całkowicie niejasną sytuację prawną Skarżącej poprzez pozorne tylko usunięcie naruszenie prawa. W opinii Sądu, treść postanowienia autokontrolnego w sposób jednoznaczny i jasny określa sytuację prawną Spółki: ma ona możliwość korzystania z automatu do gier o niskich wygranych, albowiem wygaśnięcie zezwolenia, w oparciu o które dokonano jego rejestracji, nie może jednoznacznie przesądzać o utracie ważności poświadczenia rejestracji tego urządzenia. Zdaniem Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie także drugi z zarzutów skargi. Przepis art. 54 § 3 ppsa nie określa precyzyjnie prawnych form w jakich powinno nastąpić przewidziane w tym przepisie "uwzględnienie skargi w całości". W opinii Sądu, odpowiednie zastosowanie przepisów Ordynacji podatkowej powinno skutkować wydaniem przez organ w niniejszej sprawie decyzji autokontrolnej. Pomimo że uchylenie przez Dyrektora Izby Celnej postanowieniem autokontrolnym swojego postanowienia z dnia (...) czerwca 2011 r. oraz decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia (...) maja 2011 r. i umorzenie postępowania w sprawie, jest obarczone wadą procesową, to jednak, zdaniem Sądu , naruszenie to nie miało żadnego wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie istoty sprawy, albowiem ta została załatwiona zgodnie zgłoszonym w skardze z żądaniem Spółki. Zatem omawiane uchybienie organu odwoławczego (polegające na błędnym nazwaniu decyzji postanowieniem) jest wyłącznie naruszeniem przepisów postępowania nie mającym wpływu na wynik sprawy. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku. Wobec faktu, że postanowienie autokontrole jest zgodne z prawem, postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 ppsa, postanowił jak w punkcie I sentencji wyroku. Wskutek uwzględnienia skargi przez organ odwoławczy w trybie autokontroli Sąd w zakresie kosztów, na podstawie z art. 201 § 1 a także na mocy § 2 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) i art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 2 i 3 ppsa orzekł, jak w punkcie III sentencji wyroku.