I SA/Wa 543/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Kosińska Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. utrzymał w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] orzekającą o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w celu pozbawienia prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w W. w Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, nie mającej założonej księgi wieczystej, stanowiącej wg zapisów w rejestrze ewidencji gruntów wg stanu na dzień 6 grudnia 2010 r. współwłasność L. K. w udziale [...] części i S. L. w udziale [...] części. Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 4 maja 2011 roku do Starostwa Powiatowego w M. wpłynęło pismo Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku nr [...] przekazujące Staroście [...] do rozpatrzenia, zgodnie z właściwością, wniosek Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2011 roku nr [...] w sprawie wywłaszczenia na rzecz Miasta W. przez pozbawienie prawa własności nieruchomości gruntowej o nieuregulowanym stanie prawnym, położonej w W. w Dzielnicy [...] przy ulicy G., oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] o powierzchni [...] ha. Przedmiotowa nieruchomość była już przedmiotem postępowania prowadzonego przez Starostwo na wniosek Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2009 roku, kiedy to Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. W toku prowadzonego wówczas postępowania, na podstawie ortofotomapy W. wg stanu z 2008 r. ustalono, że działka nr [...] znajdowała się w granicach istniejącego kompleksu zabudowań i stanowiła część terenu zajętego pod jeden z budynków Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych. W toku postępowania Starosta [...] wyjaśnił, że z treści decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na modernizacji i rozbudowie Zakładu Unieszkodliwiania Stałych Odpadów Komunalnych przy ul. [...] w Dzielnicy T. W., a także z charakterystyki przedsięwzięcia stanowiącej załącznik do tej decyzji wynika, iż przedsięwzięcie to polegało na realizacji instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów w ramach modernizacji i rozbudowy Zakładu Unieszkodliwiania Stałych Odpadów Komunalnych m. in. na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy T. m. st. W. Z charakterystyki przedsięwzięcia wynika, że planowana inwestycja zrealizowana zostanie na terenie zajmowanym obecnie przez Zakład Unieszkodliwiania Stałych Odpadów Komunalnych (ZUSOK) przy ul. [...] w W., przedsięwzięcie obejmuje rozbudowę i modernizację istniejącego Zakładu, na cele przedsięwzięcia zaadaptowane zostaną istniejące budynki, a najkorzystniejszy wariant modernizacji ZUSOK stanowi rozbudowa w obrębie terenu zajmowanego obecnie pod Zakład, wiążący się z brakiem konieczności wykupu dodatkowego terenu. Starosta [...] wyjaśnił, że wnioskodawca potwierdził fakt dokonania realizacji celu wywłaszczenia w pkt 3 obecnego wniosku "cel publiczny, na potrzeby, którego przedmiotowa nieruchomość była niezbędna został już zrealizowany (Zakładu Unieszkodliwiania Stałych Odpadów Komunalnych)". Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz na doktrynę prawa administracyjnego organ I instancji zauważył, że z możliwości wywłaszczenia można skorzystać jedynie przed rozpoczęciem inwestycji. Zrealizowanie na nieruchomości celu publicznego przed wydaniem decyzji o jej wywłaszczeniu pozbawia wnioskodawcę możliwości skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości, gdyż cel publiczny został już zrealizowany. Brak celu publicznego skutkuje brakiem materialnej przesłanki z art. 112, ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r, nr 102, poz. 651 ze zm.) dalej jako u.g.n. Jeżeli określony cel inwestycyjny został już zrealizowany w całości, to brak jest ustawowych przesłanek do orzeczenia wywłaszczenia. W takich przypadkach stosunki miedzy inwestorem, jako posiadaczem i właścicielem kształtują się według zasad określonych w przepisach art. 224-231 kodeksu cywilnego, a rozpoznanie wynikających z tych stosunków roszczeń należy rozpatrywać na drodze postępowania cywilnego. Przepis art. 122 a u.g.n., na którym wnioskodawca opiera swoje żądanie, ma zastosowanie w sytuacjach jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu. W świetle dokonanych ustaleń organ pierwszej instancji uznał, że na podstawie art. 115 ust. 4 ww. u.g.n. należało odmówić wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w celu pozbawienia prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w W. w Dzielnicy T. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, nie mającej założonej księgi wieczystej, stanowiącej wg zapisów w rejestrze ewidencji gruntów wg stanu na dzień 6 grudnia 2010 r. współwłasność L. K. w udziale [...] części i S. L. w udziale [...] części. Od powyższej decyzji Prezydent W. wniósł odwołanie do Wojewody [...] podnosząc, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe. Odwołujący się zarzucił Staroście [...] naruszenie 122a oraz art. 115 ust. 4 u.g.n., a także art. 107 § 1 k.p.a., poprzez błędne wskazanie podstawy prawnej decyzji i niezastosowanie art. 122a u.g.n. Ponadto podniósł, że w niniejszym postępowaniu ma zastosowanie przepis art. 122a u.g.n., którego głównym i zasadniczym celem było stworzenie możliwości uregulowania w drodze administracyjnej sytuacji, gdy cel publiczny został zrealizowany, a podmiotowi publicznemu nadal nie przysługuje prawo własności do nieruchomości gruntowej. Zdaniem Prezydenta W. nie jest okolicznością uniemożliwiającą zastosowanie art. 122a u.g.n., sytuacja gdy postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało wszczęte, a cel wywłaszczenia został zrealizowany. Odwołujący nie zgodził się również z poglądem, że art. 122 a u.g.n. ma charakter przepisu szczególnego. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] wskazał, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego zostało przez ustawodawcę uzależnione od spełnienia wymogów, o których mowa w art. 112 ust. 3 i art. 114 ust. 1 i 2 u.g.n. tj., braku możliwości nabycia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej oraz przeprowadzenia, poprzedzających wszczęcie postępowania, obligatoryjnych rokowań o nabycie w drodze umowy prawa własności lub innych praw rzeczowych do nieruchomości, niezbędnej dla realizacji celu publicznego na tej nieruchomości. Zgodnie z dyspozycją art. 115 ust 1 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Wojewoda [...] zaznaczył, że wywłaszczenie jako instytucja prawa publicznego, stanowi instrument umożliwiający podmiotom publicznym ingerencję w sferę cudzej własności przez jej ograniczenie lub pozbawienie. Stosownie do treści przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W myśl natomiast przepisu art. 112 ust. 1 u.g.n. przepisy o wywłaszczeniu, a więc samą instytucję wywłaszczenia, stosuje się tylko wtedy, jeżeli określona nieruchomość przeznaczona została na cele publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub dla określonej nieruchomości wydana została decyzja o ustaleniu na niej lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Wojewody [...] powyższe wskazuje, że zrealizowanie celu wywłaszczenia wyłącza możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu. Brak jest bowiem wtedy ustawowych przesłanek z art. 112 u.g.n. do wydania decyzji o wywłaszczeniu. Organ podkreślił, że podobne stanowisko reprezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zdaniem Wojewody [...], w okolicznościach przedmiotowej sprawy fakt realizacji celu wywłaszczenia przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie jest bezsporny. Potwierdza to zarówno treść wniosku wywłaszczeniowego z dnia 18 stycznia 2011 r., w którym Prezydent W. wskazuje wprost, iż Zakład Unieszkodliwiania Stałych Odpadów Komunalnych został zrealizowany, jak również inne dowody znajdujące się w aktach sprawy. Powyższe oznacza, iż niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania o wywłaszczenie działki. Wojewoda [...] wyjaśnił również, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w trybie regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami jest regulacją odmienną od zasady wszczęcia postępowania określonej w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 k.p.a.) tj. z chwilą doręczenia żądania strony organowi administracji publicznej. W jego ocenie Starosta [...] zasadnie odmówił wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w celu pozbawienia prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w W. w Dzielnicy T. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha. Jego zdaniem postępowanie wywłaszczeniowe nie mogło zostać wszczęte, bowiem już na etapie złożenia wniosku przez Prezydenta W. organ zasadnie uznał, że nie zostały spełnione podstawowe przesłanki do przeprowadzenia wywłaszczenia tj. niezbędność nieruchomości na cel publiczny. Wobec braku konieczności realizacji celu publicznego, który został zrealizowany przed podjętą inicjatywą wszczęcia postępowania, uznać należy, iż prowadzenie postępowania, w celu przymusowego nabycia gruntu, jest bezcelowe. Za niezasadny uznał organ wojewódzki argument odwołującego się, iż w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie art. 122 a u.g.n. Z jego literalnego brzmienia wynika, że stosuje się go tylko wtedy, gdy postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, jednak nie zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji. Nie można stosować tego przepisu w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe w ogóle nie zostało wszczęte, a mimo to zrealizowano cel publiczny jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Uwzględniając powyższe Wojewoda [...] uznał, że rozstrzygnięcie Starosty M. orzekające o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w celu pozbawienia prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w W. w Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, jest zasadne i prawidłowe. Skutkiem tego jest poddanie stosunków między inwestorem, jako posiadaczem nieruchomości, a właścicielem nieruchomości przepisom art. 224 - 231 k.c. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję Prezydent W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 122a u.g.n. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie tylko w wypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte i nie zostało zakończone; 2) naruszenie art. 115 ust. 4 u.g.n. i odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nabycia na rzecz m. st. Warszawa na postawie art. 122a u.g.n. nie powinien mieć zastosowanie art. 115 ust. 4 u.g.n. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że nie zgada się z rozstrzygnięciem Wojewody [...] jak również z argumentami zawartymi w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Prezydent W. zauważył, że u.g.n. w dziale III rozdziale 4 (wywłaszczanie nieruchomości) reguluje dwa sposoby nabycia w drodze decyzji, wydawanej przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, prawa własności nieruchomości. Są to: 1) wywłaszczenie w drodze decyzji na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, które może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawianie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 3 u.g.n.); 2) stwierdzenie nabycia w drodze decyzji na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu (art. 122a u.g.n.). Skarżący podkreślił, że druga ze wskazanych sytuacji została wprowadzona przez ustawę o zmianie u.g.n. z dnia 24 września 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 200, poz. 1323), która weszła w życie z dniem 27 listopada 2010 r. Z uzasadnienia do projektu ustawy wynika, że "Proponowana zmiana do art. 122 u.g.n. wypełnia potrzebę wprowadzenia do porządku prawnego przepisów umożliwiających uregulowanie stanów prawno - rzeczowych nieruchomości, na których zrealizowano cel publiczny, a na skutek wymienionych w przepisie okoliczności (np. uchylenia decyzji wywłaszczeniowej) nie pozbawiono właściciela praw do nieruchomości i nie wypłacono mu odszkodowania. Problem "faktycznego" wywłaszczenia nie zawsze może być uregulowany przepisami kodeksu cywilnego, stąd potrzeba wprowadzenia stosownego przepisu do ustawy o gospodarce nieruchomościami" (uzasadnienie projektu ustawy opublikowane zostało w programie LEX). Zdaniem skarżącego z powyższego wynika, że celem wprowadzenia nowego przepisu art. 122 a u.g.n. było zarówno uregulowanie tytułów prawnych do gruntów na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, na których cel publiczny został zrealizowany, jak i kwestii odszkodowania dla właścicieli gruntów, które zostały zajęte na cel publiczny. W ocenie skarżącego przykładem uzasadniającym zastosowanie art. 122 a u.g.n. powinno być objęte przedmiotowe postępowanie dotyczące nabycia na rzecz W. nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha. Zdaniem skarżącego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [...] (a także Starosty [...]), że w tej sytuacji możliwe jest uregulowanie stosunków pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości na podstawie przepisów kodeksu cywilnego w art. 224-231. Przepisy art. 224 -230 k.c. dotyczą bowiem tylko roszczeń o nakłady i roszczeń o bezumowne korzystanie z nieruchomości. Przepis art. 231 § 1 k.c. przyznaje natomiast roszczenie osobie, która wzniosła na gruncie budynek o wartości znacznie przewyższającej wartość zajętej na ten cel działki - musi ona jednak wykazać się posiadaniem samoistnym w dobrej wierze. Nie w każdym wypadku zatem regulacja we wskazanym trybie może nastąpić. Aby nabyć przedmiotową nieruchomość muszą być ponadto znani właściciele nieruchomości. Dla działki nr 41 nie jest prowadzona księga wieczysta. Zgodnie z art. 122a u.g.n., jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zdaniem skarżącego przepisu tego nie można interpretować w ten sposób, że dotyczy on tylko postępowań, w których postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, ale nie zostało zakończone. Prezydent W. uważa, że przepis ten obejmuje sytuacje, gdy nie zostało dotychczas wszczęte postępowanie, nie toczyło się postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia i została wydana decyzja o wywłaszczeniu, która została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek np. stwierdzenia jej nieważności, postępowanie zostało wszczęte, ale nie zostało zakończone przed zrealizowaniem celu publicznego. Skarżący zaznaczył, że gdyby chodziło wyłącznie o sprawy wszczęte i nie zakończone to ustawodawca wyraźnie by to uregulował. Prezydent W. zauważył również, że Wojewoda [...] naruszył przepis art. 115 ust. 4 u.g.n., gdyż nie ma on w ogóle zastosowania do postępowania administracyjnego w przedmiocie nabycia prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 122 a u.g.n., ponieważ nie ma żadnego odesłania do tych przepisów. Skarżący podkreślił również, że z uwagi na zrealizowanie celu publicznego wnioskowano o uregulowanie tytułu do gruntu na podstawie art. 122 a u.g.n. Starosta zgodnie z art. 122 a u.g.n. z uwagi na to, że nie nastąpiła realizacja celu publicznego i nie zostało zakończone postępowanie wydaniem decyzji ostatecznej winien wyznaczyć dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Natomiast bezskuteczny upływ powyższego terminu powinien skutkować wydaniem decyzji o nabyciu praw do działki nr [...] z obrębu [...] na rzecz W. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do argumentacji zawartej w skardze organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji stwierdzając jednocześnie, że w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności sprawy wpływające na sposób rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz.270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowo-administracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej, a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako ustawa p. p. s. a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję czy akt prawny pod względem jej zgodności z prawem, sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie podstawowe znaczenie ma kwestia zastosowania w rozstrzyganym stanie faktycznym, przepisu art. 122 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.- dalej przywoływana jako u.g.n.), a w zasadzie stwierdzenia przez organ w zaskarżonej decyzji i jej uzasadnieniu, że nie znajduje on zastosowania. Sąd rozstrzygając zarzut skarżącego, odnoszący się do nieprawidłowego jego zdaniem przyjęcia przez organ , że powyższy przepis nie znajduje zastosowania w rozstrzyganej sprawie na wstępie zwraca uwagę na treść przepisu art.122a u.g.n. Zgodnie z jego brzmieniem "jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5." Cytowany przepis dodany przez art.1 pkt 11 ustawy z dnia 24 września 2010 r. (Dz. U.2010.200.1323) zmieniającej u.g.n. z dniem 27 listopada 2010 r. usuwa wątpliwości dotyczące sytuacji, gdy cel publiczny został zrealizowany przed wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu. Dotychczas bowiem powstawały wątpliwości w przypadku, gdy realizacja celu publicznego następowała w czasie, gdy postępowanie wywłaszczeniowe było w toku, pomimo obowiązywania zasady, że nie wydaje się decyzji o wywłaszczeniu, gdy cel publiczny został zrealizowany. Powyższe wątpliwości odnosić się mogły do możliwości przewidzianych w art. 122 u.g.n.- jeżeli bowiem przed terminem, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, doszło do niezwłocznego zajęcia nieruchomości w celu realizacji celu publicznego, to realizacja ta mogła się zakończyć, zanim decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Na gruncie przepisu 122a u.g.n. zastosowano konstrukcję podobną jak w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, tj. starosta wydaje nie decyzję o wywłaszczeniu, ale decyzję o nabyciu praw do nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Przepis 122 a u.g.n. ma zastosowanie natomiast tylko wtedy, gdy postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, jednak nie zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji. Nie można zdaniem sądu stosować tego przepisu w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe w ogóle nie zostało wszczęte, a mimo to zrealizowano cel publiczny. Nie może ulegać wątpliwości, że zastosowanie wykładni językowej - nie budzącej w przedmiotowym przypadku żadnych wątpliwości jak też cel wprowadzenia przepisu art. 122a u.g.n.- jakim jest przejęcie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego praw do nieruchomości, wobec których podjęto kroki zmierzające do wywłaszczenia, i na których zrealizowano cel publiczny, upoważniają do powyższego wniosku - o braku możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 122a u.g.n. Odmiennie można byłoby ocenić sytuację jedynie wówczas, gdyby postępowanie wywłaszczeniowe było wcześniej prowadzone i nie zostało zakończone ostateczną decyzją o wywłaszczeniu podlegającą wykonaniu-bez względu na końcowy rezultat tego postępowania. (Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami Ewa Bończak – Kucharczyk, stan prawny 1.09.2011) Podkreślenia wobec powyższego, wymaga zdaniem sądu fakt braku sporu co do ustalonego przez organy obu instancji i nie kwestionowanego przez skarżącego stanu faktycznego, w szczególności co do okoliczności dotyczącej bezspornego nie toczenia się postępowania wywłaszczeniowego przed zrealizowaniem celu publicznego. Zdaniem sądu, również zarzut skarżącego dotyczący błędnego zastosowania przepisu 115 ust. 4 u.g.n. w przedmiotowej sprawie, nie może się ostać. Cechą właściwą dla administracji publicznej jest inicjatorski charakter działalności, polegający na możliwości kształtowania stosunków społecznych z urzędu, bez wyczekiwania na inicjatywę jednostki. Uwzględniając tę cechę administracji w konstrukcji postępowania administracyjnego, prawo procesowe przyjmuje zasadę oficjalności, dopuszczając możliwość wszczęcia postępowania z urzędu. Oprócz tego istnieją sytuacje, gdy administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki. W takich przypadkach postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie skargowości, do wszczęcia postępowania niezbędny jest wniosek strony. Wobec tego art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Należy już w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na fakt, że to przepisy prawa materialnego stanowią zatem o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu, czy też na wniosek strony (Komentarz Kodeksu postępowania administracyjnego - Barbara Adamiak / Janusz Borkowski wyd.12, str.289-290). Istotne jest przy zastrzeżeniu powyższych rozważań, również brzmienie wniosku wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie Prezydenta W. – w sprawie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji o wywłaszczeniu na rzecz Miasta W. nieruchomości gruntowej położonej w W. w dzielnicy T. przy ulicy [...] oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] o powierzchni [...] ha, o nieuregulowanym stanie prawnym. Zatem przepisy u.g.n. wyznaczyły możliwość wystąpienia z powyższym wnioskiem i o bycie przedmiotu postępowania administracyjnego, przesądziło w przedmiotowej sprawie, obowiązywanie przepisów cytowanej ustawy, w tym przepisu art. 115 ust. 4 u.g.n., wymagającego autorytatywnej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz.270), orzekł jak w sentencji.