II OSK 233/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędzia del. NSA Janina Kosowska, , Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 323/12 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 18 października 2012 r., IV SA/Po 323/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Poznaniu w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO") w Pile z [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Szydłowo z [...] sierpnia 2011 r., znak: [...]. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z [...] listopada 2006 r. nr [...] Wójt Gminy Szydłowo, po rozpatrzeniu wniosku J. P., działającego pod firmą "[...]", ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni biogazowej, zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...], położonych w S., gmina S.. Decyzja ta została zmieniona decyzją z [...] maja 2007 r. nr [...] oraz decyzją z [...] czerwca 2008 r. nr [...]. Decyzją z [...] listopada 2008 r. nr [...] Wójt Gminy Szydłowo przeniósł decyzję o warunkach zabudowy na rzecz [...] w Poznaniu. Następnie na wniosek tej spółki organ gminy decyzją z [...] listopada 2011 r. nr [...] po raz kolejny zmienił decyzję o warunkach zabudowy, wskazując w uzasadnieniu, że w tym przypadku zmiana polegała przede wszystkim na "urealnieniu zakresu obszarowego inwestycji i uporządkowaniu numeracji działek". Pismem z 12 grudnia 2010 r. mieszkańcy sołectwa S., reprezentowani przez T. P., wystąpili z żądaniem "wznowienia wszystkich postępowań administracyjnych" dotyczących biogazowni w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "K.p.a."), uznania ich za strony postępowania, stwierdzenia nieważności lub uchylenia "wszystkich decyzji, postanowień, ustaleń i uzgodnień", w tym pozwolenia na budowę z [...] stycznia 2009 r., oraz wstrzymanie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazali, że o dwóch z powyższych postępowań administracyjnych (nie precyzując których) dowiedzieli się w dniu 17 listopada 2010 r. "i później o pozostałych". Decyzją z [...] stycznia 2011 r. Wójt Gminy Szydłowo odmówił wznowienia postępowania. SKO w Pile decyzją z [...] lutego 2011 r. odmowę wznowienia uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że organ I instancji z naruszeniem art. 149 § 3 K.p.a. orzekł o odmowie wznowienia postępowania, przedwcześnie dokonując oceny, że zainteresowanym nie służy przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy dla biogazowni w S. Postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. Wójt Gminy Szydłowo wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną o warunkach zabudowy dla "elektrociepłowni biogazowej" w S. Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Wójt Gminy Szydłowo, z powołaniem się na art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do uznania mieszkańców wsi S. za strony postępowania. Wskazał, że podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stanowi przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (według stanu na dzień wydawania decyzji: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), będący normą szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a. Od opisanej decyzji odwołanie złożyli wnioskodawcy, domagając się uchylenia zarówno skarżonej decyzji, jak i decyzji o warunkach zabudowy. Pełnomocnik wnioskodawców podniósł, że Wójt Gminy Szydłowo odmówił uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla "elektrociepłowni" biogazowej, natomiast decyzja z [...] listopada 2006 r. ustalała warunki zabudowy dla "elektrowni" biogazowej, w związku z czym ocenił, że zaskarżona decyzja dotyczy zupełnie innego przedsięwzięcia. Podkreślił, że wnioskodawcy posiadają grunty i mieszkają w zasięgu szkodliwego oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Rozpoznając powyższe odwołanie decyzją z [...] listopada 2011 r., nr [...], SKO w Pile, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że jedną z przyczyn wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Argumentowano, że organ I instancji ustalił, iż żaden z wnioskodawców nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości przylegających do terenu inwestycji. Żaden z nich nie wykazał swego interesu prawnego w rozstrzyganej sprawie o warunkach zabudowy. Jakkolwiek wnioskodawcy mogą być bezpośrednio zainteresowani wynikiem sprawy rozstrzygniętej badaną decyzją, to jednak ich interes przybiera postać interesu faktycznego, który, mimo że dla nich ważny, nie daje podstaw do uznania ich za strony w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Na opisaną decyzję skargę do WSA w Poznaniu złożył T. P. – wskazujący, że działa także jako pełnomocnik mieszkańców sołectwa S. – domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji oraz uchylenia decyzji Wójta Gminy Szydłowo ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na wezwanie sądu I instancji o złożenie pełnomocnictwa procesowego T. P. pismem z 14 maja 2012 r. zwrócił się o uznanie skargi za złożoną wyłącznie przez niego, jako mieszkańca wsi S. i radnego Rady Gminy Szydłowo. Cyt. na wstępie wyrokiem sąd wojewódzki skargę T. P. uwzględnił, uchylając decyzje obu instancji (na s. 9 uzasadnienia tego wyroku oczywiście omyłkowo stwierdzono, że sąd orzekł "oddalając zaskarżoną decyzję..."). W motywach wyroku WSA w Poznaniu stwierdził, że organy obu instancji bez dostatecznego oparcia w materiale dowodowym i co najmniej przedwcześnie uznały, że wnioskodawcy zasadnie nie zostali uznani za strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem sądu a quo organ I instancji w sposób oczywiście błędny ustalał krąg stron tego postępowania z odwołaniem się do art. 28 Prawa budowlanego, tymczasem przepis ten, jako szczególny względem regulacji art. 28 K.p.a., nie może być interpretowany rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae) i stosowany, choćby w drodze analogii, w innych postępowaniach, niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Organ II instancji błędu tego nie powielił, gdyż uznał, że w tej sprawie znajduje zastosowanie art. 28 K.p.a. Zarazem jednak, bez dostatecznej weryfikacji ustaleń organu I instancji, przyjął za nim, że krąg stron postępowania ogranicza się do właścicieli nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której została zrealizowana przedmiotowa inwestycja. Sąd I instancji podzielił pogląd, w myśl którego stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, a także, w zależności od okoliczności, właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, gdyż o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. W świetle przywołanego poglądu, dla prawidłowego ustalenia kręgu stron takiego postępowania niezbędne jest poczynienie przez organy ustaleń odnośnie do sposobu i zasięgu oddziaływania danej inwestycji na otoczenie. W tym zakresie w niniejszej sprawie organy obu instancji nie poczyniły dostatecznych takich ustaleń. W szczególności nie sięgnięto do raportu oddziaływania na środowisko, który niewątpliwie został sporządzony, choć jego kopia nie znalazła się w aktach sprawy. Brak innych dokumentów uniemożliwiał z kolei weryfikację co do zasięgu oddziaływania inwestycji. Dodatkowo zaniechano ustalenia tytułu prawnego do nieruchomości wnioskodawców. W ocenie sądu wojewódzkiego w okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji błędnie pominął etap badania czy dochowano terminów, wynikających z przytoczonej regulacji K.p.a. odnośnie do wznowienia postępowania, a organ II instancji równie nieprawidłowo stanowisko to zaakceptował. Skargą kasacyjną spółka [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie w całości, oraz o zasądzenie od organu kosztów procesu według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji pomimo tego, że nie dopuściły się one wskazanych w uzasadnieniu wyroku WSA naruszeń, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności nie doszło do naruszenia art. 7, 9, 77, 80, 148 § 1 i 2 K.p.a. przy wydawaniu uchylonych decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem sądu I instancji, że podstawowym kryterium ustalenia tego, komu przysługuje w postępowaniu status strony, powinien być zasięg oddziaływania inwestycji na środowisko wskazany w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, którego brak w aktach sprawy. Podnosi, że gdyby rzeczywiście dla badania zakresu oddziaływania inwestycji w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy konieczne było badanie warunków raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, przepisy przewidywałyby obowiązek złożenia go do akt sprawy. Zdaniem strony skarżącej takich regulacji brak i tym samym czynienie z niezbadania tego dokumentu zarzutu naruszenia regulacji art. 7, 77 i 80 K.p.a. jest zarzutem zbyt daleko idącym. Nawet przyjęcie, że organ I instancji przy wykluczaniu u wnioskodawców przymiotu stron nietrafnie odwoływał się także do regulacji zawartej w art. 28 Prawa budowlanego, to błąd ten usunął organ odwoławczy. Kasator eksponuje ponadto bierność T. P. przy wykazywaniu u niego przymiotu strony. Brak wzywania go do wyjaśnienia swego statusu w tym aspekcie przez organy nie można traktować jako naruszenia art. 9 K.p.a. Ten wywód wsparto poprzez przywołanie wybranych orzeczeń sądowych. Inwestycja jest eksploatowana od 2011 r., chybione ma być twierdzenie skarżącego, że oddziałuje na jego nieruchomość. Nie jest także trafny wywód, jakoby dopatrzone przez sąd I instancji uchybienia miały mieć wpływ na finalny wynik postępowania. Uchylenie decyzji obu instancji przeczyć ma zasadom postępowania administracyjnego wyrażonym w art. 7, 8, 12 i 16 K.p.a., nie znajduje także uzasadnienia w przepisach art. 148 § 1 i 2 K.p.a. SKO w Pile wniosło o uchylenie wyroku sądu I instancji. W odpowiedzi T. P. na skargę kasacyjną wniesiono m. in. o jej oddalenie oraz o zwrot kosztów postępowania, a także o uchylenie decyzji ostatecznej, ustalającej warunki zabudowy dla elektrowni. Pismem z 24 stycznia 2013 r. T. P. zarzucił SKO w Pile, że pomija fakt udzielenia pozwolenia na budowę także na działki nr [...] i nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli sądu wojewódzkiego poddana była decyzja SKO w Pile utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Szydłowo o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy w warunkach wznowienia postępowania. Trafnie sąd wojewódzki zakwestionował argumentację organu I instancji, który odmawiając statusu strony wnioskodawcom wznowienia posługiwał się w swej argumentacji sięgnięciem do przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określającego przymiot strony w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę. Skoro sprawa dotyczyła wznowienia postępowania zakończonego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, to kwestia przymiotu strony podlega rozważeniu w świetle dyspozycji art. 28 K.p.a. Wedle tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasadnie sąd I instancji przywołał stanowisko prezentowane w judykaturze, wedle którego stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2012 r., II OSK 2105/10, LEX nr 1121203). Stanowisko to podziela orzekający Sąd. W tej sytuacji zasadnie sąd a quo stwierdził, że brak było dostatecznego postępowania wyjaśniającego w kwestii posiadania przez wnioskodawcę wznowienia przymiotu strony, skoro chociażby akta sprawy nie zawierały kopii raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Uniemożliwiło to sądowi wojewódzkiego weryfikację stanowiska organów odmawiających T. P. statusu strony, co za tym idzie, prawidłowość odmowy uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Nie jest trafny przy tym zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., gdyż przepis ten stanowi m. in., że organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Kasator nie uzasadnił, na czym polegać ma naruszenie art. 80 K.p.a., wedle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Skoro w sprawie był sporządzany raport oddziaływania na środowisko, w którym wskazano zasięg oddziaływania planowanej inwestycji, to zasadnie sąd wojewódzki wskazał, że dowód z niego winien był znajdować się w aktach sprawy. To organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zarzutu naruszenia art. 77 K.p.a. nie sposób prawidłowo rozpoznać, skoro przepis ten składa się z czterech paragrafów, Kasator nie wyłuszczył, którego z tych przepisów podniesiony zarzut dotyczy. Podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Trafnie również sąd wojewódzki wskazał, że umknęła uwadze organowi I instancji kwestia zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Niesporne bowiem jest, że nie ustalono, czy T. P. zachował termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Nie ustalono także przy tym, czy istotnie przysługiwał mu przymiot strony tego postępowania. Zasadnie przeto WSA w Poznaniu przyjął, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Nie jest przeto również uzasadniony zarzut naruszenia przepisów art. 148 § 1 i 2 K.p.a. Skoro zarzuty skargi kasacyjnej w istocie okazały się chybione, zatem podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku T. P. do zasądzenia zwrotu kosztów z tytułu udzielenia przezeń odpowiedzi na skargę kasacyjną. W myśl art. 204 pkt 2 Ppsa w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (por. art. 205 § 1 zd. 1 Ppsa). W judykaturze wskazano, że prawo do otrzymania zwrotu kosztów z tytułu przygotowania odpowiedzi na skargę wiąże się z udziałem profesjonalnego pełnomocnika (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiwsa z 2013 r., Nr 3, poz. 38). W sprawie T. P. sporządził odpowiedź na skargę osobiście, nie uczestniczył w postępowaniu przed sądem kasacyjnym, przeto brak podstaw do uwzględnienia jego wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów z tytułu udzielenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.