II SA/Rz 310/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia -skargę oddala- II SA/Rz 310/12 U Z A S A D N I E N I E Burmistrz Miasta i Gminy B.S. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie usunięcia bez wymaganego zezwolenia 16 sztuk drzew z nieruchomości nr 1016 położonej w miejscowości K., stanowiącej własność W. P.. W podstawie prawnej powołał art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r. , Nr 151, poz. 1220 z póz. zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że ze względu na upływu czasu, sprzeczne zeznania świadków i stron, niemożliwym stało się ustalenie ilości wyciętych drzew oraz ich gatunków, których wycięcie wymagało uzyskania zezwolenia. Zarówno właściciel nieruchomości – W.P., jak i jej posiadacz T.G. zaznaczyli, że nie godzili się na wycinkę drzew i nie wskazali osoby, która drzewa wycięła. Stosownie do treści art. 81 ust. 1 ustawy, usunięcie drzew z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) na wniosek posiadacza nieruchomość. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest jej właścicielem – do wniosku dołącza się zgodę właściciela, co oznacza, że zastosowanie sankcji z art. 88 ust. 1 pkt 2 z ustawy uwarunkowane jest ustaleniem, że podmiot, który usunął drzewa mógł uzyskać zezwolenie na ich usunięcie. Organ wskazał na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Rzeszowie z dnia 2 lutego 2000r., sygn. akt SA/Rz 2248/99 na poparcie twierdzenia, że nie ma podstaw do wymierzenia kary administracyjnej za wycięcie drzew bez zezwolenia osobie trzeciej. W.P. w odwołaniu podniósł, że w dniu [...] kwietnia 2010r. T.G. wraz z synami dokonała wycięcia 16 sztuk nieowocowych drzew, starszych niż 10-letnie, bez wymaganego zezwolenia. Dochodzenie w tej sprawie prowadzone było przez Policję, a Gmina w tej sprawie nie podjęła żadnych działań. Przesłuchania stron przeprowadzono dopiero w październiku 2010r., czyli po upływie 6 miesięcy od zdarzenia, gdy większość drzew usunięto, a część pni wykopano. Odwołujący stwierdził, że istnieją przesłanki do nałożenia na T.G. i jej synów stosownej kary za wycięcie drzew bez zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej także SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] uchyliło decyzję Gminy i Miasta B. S. z dnia [...] listopada 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że materialnoprawną podstawą wydania orzeczenia stanowi przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy i dlatego stroną postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej jest wyłącznie podmiot, który dopuścił się czynu, sankcjonowanego we wskazanym wyżej przepisie. Za stronę w tym postępowaniu nie może być uznany inny podmiot, np. ten, na którego gruncie rosły drzewa, lub który zawiadomił o wycięciu drzew, o ile nie on dopuścił się czynu. SKO uznało, że odwołujący ma przymiot strony w tym postępowaniu i legitymację prawną do wniesienia odwołania Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu stosownego zezwolenia na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości lub właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 88 ust. 1 i 2 ustawy może dotyczyć podmiotu, który mógł uzyskać zezwolenie na usunięcie drzew, a który osobiście odpowiada za naruszenie wymagań ochrony środowiska, bo jest albo jest sprawcą usunięcia drzewa, albo osobą, na której zlecenie dokonano wycięcia. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W przedmiotowej sprawie przesłanką takiego rozstrzygnięcia było nieustalenie sprawcy wycięcia drzew i brak możliwości ustalenia ilości, gatunku i wieku drzew. Organ II instancji streścił przebieg postępowania dowodowego przeprowadzonego w niniejszej sprawie i stwierdził, że organ I instancji dopuścił się szeregu uchybień, wskutek czego wnioskowanie organu jest zbytnim uproszczeniem, nieznajdującym odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. Postępowanie w niniejszej sprawie jest niepełne, co do ustalenia ilości, wieku i parametrów fizycznych wyciętych drzew. Te ostatnie okoliczności miały znaczenie dla ustalenia wymogu uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew, wysokości nałożonej kary pieniężnej, jak i co do tego, że sprawcy w ogóle ponoszą administracyjną odpowiedzialność za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Organ I instancji nieprawidłowo w sensie formalnym przeprowadził oględziny, które winny być udokumentowane protokołem sporządzonym zgodnie wymogami zawartymi w § 2 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia (...) wydanego na podstawie art. 89 ust. 9 ustawy. Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie nie chodziło o zastępowanie przez organ prowadzący postępowanie organów ścigania i poszukiwanie sprawcy kradzieży czy też fizycznej wycinki drzew, lecz do takiego ustalenia stanu faktycznego, w tym kontekstu wycinki drzew bez wymaganego zezwolenia, że możliwe będzie przypisanie konkretnej osobie zobiektywizowanej odpowiedzialności za nielegalne usunięcie drzew, a w przypadku, jeśli dojdzie do ustalenia, iż sprawca wycięcia drzew nie był posiadaczem nieruchomości, na której się znajdowały, nie będzie możliwe nałożenie kary administracyjnej z ustawy o ochronie przyrody. Stronom pozostanie możliwość zgłoszenia roszczeń w sądzie powszechnym. Na obecnym etapie nie można jednak tej kwestii przesądzać, albowiem organ musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. T.G. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 86 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art.. 82 ust. 1 ustawy w zw. z art. 105 k.p.a. przez uznanie w zaskarżonej decyzji, że Burmistrz Miasta i Gminy B. S. w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nie wykazał oraz nie przeprowadził postępowania dowodowego w całości w sposób prawidłowy. Takie twierdzenie SKO nie jest zasadne, bowiem w zaistniałym stanie faktycznym nie było podstaw do merytorycznego zakończenia sprawy. Organ jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości, a okoliczności powodujące bezprzedmiotowość muszą być stwierdzone i wykazane w decyzji o umorzeniu postępowania, do czego miał podstawy organ I instancji z uwagi na wyczerpująco przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Skarżąca zakwestionowała w całości uzasadnienie decyzji organu II instancji z racji naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa z uwagi na fakt, że nie spełnia wymogów tego przepisu, strona 4 uzasadnienia załączono podwójnie, względnie z innej sprawy. Nadto uzasadnienie zawiera tylko wierne przedstawienie okoliczności zawartych w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B.S., a to winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania to jest art. 7 k.p.a., gdyż zaskarżoną decyzję wydano bez wnikliwego wyjaśnienia sprawy, co ostatecznie skutkowało tym, że prawidłowe rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta i Gminy B.S. zostało uchylone. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz od uczestnika W.P. kosztów postępowania, według norm przepisanych; alternatywnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. nr 270) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r., które wpłynęło do Sądu 13 czerwca 2012 r. (dzień rozprawy), adwokat P.O. zgłosił swój udział w sprawie jako pełnomocnik i zwrócił się o zawiadamianiu o wszelkich czynnościach oraz terminach wyznaczonych rozpraw w niniejszej sprawie. W przypadku wyznaczenia rozprawy w najbliższym terminie zwrócił się o odroczenie rozprawy celem umożliwienia podjęcia obrony praw i interesów mocodawczyni. Do pisma dołączono pełnomocnictwo opatrzone datą 11 czerwca 2012 r. oraz dowód uiszczenia opłaty skarbowej. Stosownie do art. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo, jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnymi wydarzeniami lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba, że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Pełnomocnik we wniosku o odroczenie sprawy nie wskazał na żadne nadzwyczajne wydarzenia dotyczące jego osoby, czy na okoliczności leżące po stronie skarżącej. Ponadto Sąd stwierdza, że zawiadomienie o terminie rozprawy skarżąca odebrała osobiście w dniu 14 maja 2012r. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 109 p.p.s.a. oddalił wniosek pełnomocnika skarżącej o odroczenie rozprawy jako nieuzasadniony. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a. zgodnie, z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadnicza kwestia w tej sprawie sprowadza się do udzielenie odpowiedzi, czy SKO prawidłowo zastosowało przepis art. 138 § 2 k.p.a. Przesłankami do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest stwierdzenie, że decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. SKO w uzasadnieniu decyzji zakwestionowało przeprowadzenie czynności dowodowych niezgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drew lub krzewów. (Dz. U. nr 219, poz. 2229) zwane dalej rozporządzeniem, a w szczególności naruszeń w zakresie przeprowadzenia oględzin. Sąd zwraca uwagę, że protokół oględzin został sporządzony [...] września 2010 r., a z treści protokołu (pkt 6) wynika, że oględziny odbyły się [...] września 2010r. Już stwierdzenie tej okoliczności wyczerpuje dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. W aktach administracyjnych brak jest zawiadomień stron postępowania o przeprowadzeniu oględzin w terenie. Określenie w § 2 rozporządzenia normatywnej treści protokołu nie oznacza, że w pozostałym zakresie do prowadzonego postępowania administracyjnego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zapewniające stronie czynny udział na każdym etapie postępowania zawarte w art. 10 § 1 k.p.a., w tym poinformowania stron o przeprowadzaniu dowodu zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. Ponadto z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wynika, że protokół ma być podpisany przez uczestników oględzin, a protokół sporządzony w niniejszej sprawie nie został podpisany przez uczestników, co dowodzi naruszenia gwarancji procesowych stron określonych w art. 10 § 1 k.p.a. Normodawca posługuje się zwrotem "uczestnik oględzin", który to termin nie został zdefiniowany w powołanym rozporządzeniu. Obligatoryjnym uczestnikiem, który powinien być powiadomiony o terminie oględzin będzie zawsze strona postępowania, bowiem wynik postępowania wyjaśniającego determinuje treść podjętej decyzji, która odnosi się do sfery praw lub obowiązków tego podmiotu. Podobnie przedstawia się sprawa z przeprowadzeniem dowodu z przesłuchania stron. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się wezwanie z dnia [...] września 2011 r. dla T.G. w charakterze świadka do złożenia wyjaśnień do siedziby Urzędu Miasta i Gminy w B.S. na godz. 800 w dniu 12 października 2011 r. Wezwanie dla W. P. z tej samej daty w charakterze świadka dotyczyło godziny 1200 również w dniu 12 października 2011 r. Wezwania obydwu stronom zostały doręczone w dniu 5 października 2011 r. Stosownie do art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2 art. 79 k.p.a.). Sąd stwierdził, że nie został zachowany termin 7 dniowy dla powiadomienia o terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka, co dowodzi zestawienie daty odbioru wezwania i termin przeprowadzenia dowodu. Ponadto strony zostały pozbawione możliwości uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka. Wątpliwości Sądu dotyczą również słuchania strony postępowania w charakterze świadka, ale z uwagi na sporządzenie protokołu z przesłuchania strony, błąd organu w wezwaniu z dnia 29 września 2011 r. nie ma procesowego znaczenia. Naruszenie prawa dotyczy wyznaczenie słuchania stron każdej oddzielnie i pozbawienia możliwości procesowych określonych w § 2 art. 79 k.p.a. Skarżąca T.G. na przesłuchanie strony stawiła się wraz z pełnomocnikiem, który przedłożył pełnomocnictwo opatrzone datą 16 lutego 2011r. Sąd stwierdził, że decyzja organu I instancji nie została doręczona pełnomocnikowi strony, a to obligowało SKO do bezwarunkowego uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Pominięcie pełnomocnika strony ma konsekwencje procesowe, bo stanowi naruszenie zasady zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. – czynnego udziału strony w postępowaniu, a także może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.). Błąd ten popełnił również organ II instancji, ale wobec konieczności powtórzenia całego postępowania od początku Sąd uznał, że brak ten nie ma wpływu na prawidłową treść sentencji zaskarżonej decyzji. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.