II SA/Gl 961/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Skarga została wniesiona na decyzję Wojewody [...], którą w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. została utrzymana w mocy decyzja Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...]. Utrzymaną w mocy decyzją organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. S. prowadzącej "A" w B. pozwolenia na budowę myjni samochodowej, zjazdu i chodnika przewidzianych do realizacji na działkach nr 1, 2, 3 i 4 k.m. [...] położonych w D. przy ul. P. W podstawie prawnej swojej decyzji Prezydent Miasta D. wskazał przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej zwanej P.b.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu zaś stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z decyzją ustalającą warunki zabudowy oraz spełnia warunki przewidziane w art. 32 - art. 36 P.b. Odwołanie od tej decyzji wniósł M. R. - współwłaściciel działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. Zarzucił jej wydanie z naruszeniem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów § 271, § 272, § 19 ust. 2 i § 22 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej rozporządzenie MI), a w konsekwencji także art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 art. 36 i art. 42 ust. 2 i ust. 3 P.b. W ocenie odwołującego się decyzja organu I instancji ponadto została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. W oparciu o te zarzuty domagał się on uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia tej decyzji i przekazania organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) można sytuować budynki bezpośrednio przy granicy działki lub w odległości 1,50 m od granicy przy zachowaniu wymogów obowiązujących przepisów regulujących odległości pomiędzy projektowaną zabudową, a istniejącymi lub projektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Przedmiotowa inwestycja tymczasem ma zostać zrealizowana w odległości 1, 7 m od granicy z jego działką, na której ma on zamiar wybudować obiekt kubaturowy. W związku z tym kierując się przepisami § 271 i § 272 rozporządzenia MI będzie musiał projektowany obiekt usytuować w odległości 6, 3 m od granicy działki, a nie w odległości 4 m od tej granicy. Obowiązujący na terenie inwestycji m.p.z.p. nakazuje także zbilansowanie ilości miejsc parkingowych z programem użytkowym, czego nie zbadał organ I instancji. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu na działce zostały zaś przewidziane tylko dwa miejsca postojowe i dwa miejsca parkingowe. Miejsca te w dodatku usytuowano z naruszeniem § 19 ust. 2 rozporządzenia MI. Odwołujący się zwrócił ponadto uwagę, że w projekcie zagospodarowania działki nie wskazano miejsc do czasowego składowania odpadów stałych, a intensywna zabudowa działki uniemożliwia wskazanie takiego miejsca zgodnie z rozporządzenia MI. Zdaniem M. R. planowana inwestycja narusza też w sposób oczywisty zapis m.p.z.p. stanowiący, że nie może ona powodować uciążliwości poza granicami działki oraz przepis planu zakazujący budowy wolnostojących pawilonów usługowych w oderwaniu od całości kompozycyjnej zespołu zabudowy. Podniesione zarzuty dowodzą jego zdaniem, że Prezydent D. naruszył w sposób oczywisty także przepisy art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 85 k.p.a. Wojewoda [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał mocy w mocy decyzję Prezydenta Miasta D. Organ ten zanalizował wskazane w odwołaniu przepisy m.p.z.p. i stwierdził, że projekt budowy myjni samochodowej tych przepisów nie narusza. W szczególności jego zdaniem planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odnoszącymi się do sytuowania nowych obiektów w stosunku granicy działki w jednostce [...] oraz powodowania uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zatwierdzony decyzją organu I instancji projekt budynku myjni nie jest też oderwany od całości kompozycyjnej zespołu, bowiem nawiązuje on do istniejącego w jego sąsiedztwie salonu samochodowego oraz innego znajdującego się w budowie obiektu. Zdaniem Wojewody projekt ten spełnia także przewidziane w m.p.z.p. wskaźniki wykorzystania terenu. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia unormowań rozporządzenia MI Wojewoda wskazał, że w dniu [...] r. projektant dokonał zmian w sporządzonym projekcie budowlanym wykreślając przewidziane w nim dwa miejsca postojowe dla klientów oczekujących na usługę. Zmiana ta nie narusza zaś ani uregulowań rozporządzenia MI oraz przepisów m.p.z.p. Te ostatnie przepisy są zresztą nieprecyzyjne nie wskazują bowiem adresata nałożonego obowiązku. Wojewoda stwierdził ponadto, że w dniu [...] r. projektant zmienił także część opisową projektu budowlanego i projekt zagospodarowania działki wskazując na przeniesienie lokalizacji pojemnika na gromadzenie odpadów stałych z działki nr 1 na działkę nr 4. Uzupełniono także dokumentację akt sprawy przez dołączenie do niej decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r., którą zezwolono na lokalizację w pasie drogowym punktu selektywnej zbiórki odpadów oraz decyzji tego organu z dnia [...] r. przenoszącej to zezwolenie na inwestora. Ponadto inwestor przedłożył pismo Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. informujące o niewniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu dla ustawienia pojemników do gromadzenia odpadów stałych przy budynku myjni samochodowej. Obie te zmiany projektu zostały zaakceptowane przez projektanta sprawdzającego. Wojewoda szczegółowo odniósł się także do zgodności projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia MI regulującymi kwestie bezpieczeństwa pożarowego wskazując, że projektowany budynek jest jednokondygnacyjny (niski) i zalicza się do klasy ZL III. Obiekty tego rodzaju nie wymagają zaś uzgodnień pod względem ochrony przeciwpożarowej. Mimo braku takiego obowiązku projekt myjni został jednak uzgodniony na wniosek projektantów z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Dodatkowo w dniu [...] r. projektant uzupełnił część opisową projektu przez dodanie informacji, że ściana budynku od strony północno-wschodniej została zaprojektowana jako ściana oddzielenia przeciwpożarowego "REI 60" i uzupełnił w tym zakresie część rysunkową projektu. O wszystkich zmianach wprowadzonych do projektu Wojewoda poinformował strony postępowania, a odwołujący zapoznał się bezpośrednio ze zmienionym projektem. Wreszcie organ odwoławczy uznał, że przepisy P.b. nie uprawniały go do merytorycznego odniesienia się do uwag zgłoszonych przez M. R. w piśmie z dnia [...] r. Uwagi te odnoszące się do ściany oddzielenia przeciwpożarowego dotyczyły bowiem zmian wprowadzonych do projektu architektoniczno-budowlanego, do których badania nie był on uprawniony w świetle art. 35 P.b. Wojewoda nie dopatrzył się także podnoszonych przez M. R. uchybień natury proceduralnej. Z urzędu dostrzegł on jednakże naruszenie przez organ I instancji art. 40 § 2 k.p.a. w związku z doręczaniem pism procesowych inwestorowi, a nie jego pełnomocnikowi. W opinii organu odwoławczego uchybienie to nie mogło jednak przesądzać o konieczności uchylenia decyzji Prezydenta Miasta D., bowiem nie miało wpływu na treść tego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. R. zastępowany przez radcę prawnego K. S. Zaskarżonej decyzji zarzucił on naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. W pierwszej grupie zarzutów wskazane zostały przepisy art. 7 i art. 8 k.p.a. Naruszenia pierwszego z tych przepisów skarżący upatrywał w braku przeprowadzenia postępowania dowodowego ustalającego rzeczywisty wpływ inwestycji na działki sąsiednie, a drugiego poprzez niepodjęcie działań zmierzających do pogłębiania zaufania do organów państwa. W grupie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego skarżący wymienił przepisy § 4 ust. 5 oraz § 6 ust. 2 pkt 3 d i ust. 3 m.p.z.p. oraz przepisy § 18 ust. 1, § 19 ust. 2, § 271 i § 272 rozporządzenia MI. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że prowadził postępowanie zgodnie z zasadami ogólnymi k.p.a. Podał, że do większości zarzutów naruszenia przepisów planu miejscowego odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji. W jego ocenie planowana inwestycja nie spowoduje także emisji hałasu poza poziom dopuszczalny przepisami i nie doprowadzi do emisji spalin powodujących ograniczenia w użytkowaniu sąsiednich nieruchomości. Inwestycja ta nie zalicza się wreszcie do mogących pogorszyć stan środowiska naturalnego oraz nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a zatem nie można dopatrzyć się naruszenia § 4 ust. 5 m.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podzielił w zasadzie tylko jeden z jej zarzutów. Stosownie jednak do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) Sąd rozstrzygał w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a dostrzeżone naruszenia prawa uwzględnił z urzędu. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej zwanej P.b. ) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). W związku z tym orzekające w sprawie organy zobowiązane były zbadać zgodność przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie ulic [...],[...],[...], [...],[...], torów kolejowych PKP relacji K.-W. zatwierdzonego uchwałą Nr XXIII/431/2004 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 11 marca 2004 r. ( Dz. Urz. Woj. Śląskiego Nr 33, poz. 1069 - dalej zwanej - m.p.z.p.). Organ I instancji nie zdał w uzasadnieniu swojej decyzji relacji z wyników badania zgodności zatwierdzonego przez siebie projektu budowlanego z m.p.z.p. , w dodatku błędnie wskazał na jego zgodność z decyzją o warunkach zabudowy, która w sprawie nie została wydana. Uchybienie to naprawił w swojej decyzji Wojewoda [...]. Organ ten odpierając zarzuty podniesione w odwołaniu w sposób obszerny odniósł się do kwestii zgodności przedmiotowego projektu budowlanego z m.p.z.p. Bezsporne jest w sprawie, że zgodnie z projektem przedłożonym przez inwestora planowana inwestycja została przewidziana do realizacji w D., przy ul. [...] na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów jako nr 1, 4, 2 i 3 k.m. [...]. Teren ten w m.p.z.p. oznaczony został symbolem [...] – zespół usług komercyjnych. Na aprobatę Sądu zasługuje stanowisko Wojewody [...], że projekt lokalizacji przedmiotowej myjni samochodowej nie narusza przepisów m.p.z.p. W szczególności projekt ten nie narusza unormowania zamieszczonego w § 4 ust. 5 m.p.z.p., zgodnie z którym inwestycja nie może powodować uciążliwości poza granicami działki. Zgodzić się należy bowiem ze stanowiskiem organu, że emisja hałasu i spalin związana z użytkowaniem projektowanej inwestycji nie wypełnia dyspozycji tego przepisu planu. Nie bez znaczenia jest tutaj także stwierdzenie, że budowa myjni samochodowej nie została wskazana w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) jako przedsięwzięcie mogących zawsze znacząco, czy mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a co zatem idzie nie wymagała wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się także błędnego zastosowania w sprawie § 6 ust. 2 pkt 3d m.p.z.p. wprowadzającego zakaz zabudowy terenu oznaczonego symbolem [...] wolnostojącymi pawilonami usługowymi oderwanymi od całości kompozycyjnej zespołu. Zasadne wydaje się bowiem stwierdzenie, że lokalizacja myjni samochodowej w sąsiedztwie salonu sprzedaży samochodów i komisu samochodowego komponuje się z istniejącym zespołem zabudowy. Z przedłożonego przez inwestora projektu zagospodarowania działki (s. 4) wynika wreszcie, że nie narusza on unormowań zawartych w § 6 ust. 3 m.p.z.p. wprowadzającym 50 % maksymalny wskaźnik zabudowy oraz 80 % maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowanej i utwardzonej. Sądu podzielił także kwestionowane przez skarżącego stanowisko organu dotyczące jego ograniczonej kompetencji w zakresie badania projektu architektoniczno-budowlanego. Szczegółowy zakres uprawnień organu architektoniczno-budowlanego odnoszących się do badania przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego został określony w art. 35 ust. 1 P.b. Z przepisu tego wynika, że odmiennie niż to ma miejsce w przypadku projektu zagospodarowania działki lub terenu organ prowadzący postępowanie o pozwolenie na budowę nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi. Obowiązek zapewnienia zgodności tej części projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi spoczywa bowiem na projektancie ( art. 20 ust. 1 pkt 1 P.b.). Projektant ten winien zapewnić także sprawdzenie pod tym względem projektu przez osobę posiadająca uprawnienia do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego ( art. 20 ust. 2 P.b.). Obowiązek taki dotyczy także zapewnienia zgodności tej części projektu z przepisami § 271 i 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – dalej zwane rozporządzeniem MI). Organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest zaś w tej kwestii jedynie do ustalenie czy przedłożony do zatwierdzenie projekt budowlany winien posiadać wymagane uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej, które wynikają z przepisów art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej ( Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej ( Dz. U. Nr 121, poz. 1137 ze zm.). W przypadku zaś stwierdzenia istnienia wymogu uzgodnienia projektu z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych organ winien sprawdzić czy takie uzgodnienie miało miejsce (art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b). Zgodzić się należy natomiast ze stanowiskiem skarżącego, że zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta D. projekt budowlany naruszał przepisy § 19 ust. 2 rozporządzenia MI w zakresie usytuowania wydzielonych miejsc postojowych względem granicy działki budowlanej. Wprawdzie na etapie postępowania przed organem odwoławczym w dniu [...] r. wprowadzone zostały przez projektanta zmiany w projekcie zagospodarowania działki powodujące dostosowanie tej części projektu do wspomnianego unormowania, jednak okoliczność ta pozostała bez wpływu na wynik sprawy, a to z uwagi na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewoda bowiem, mimo, że zaakceptował tę, a także jeszcze inne zmiany wprowadzone do projektu budowlanego przez projektanta w dniu [...] r. (uzupełnienie dotyczące charakterystyki ściany oddzielenia przeciwpożarowego) i dniu [...] r. ( zmiana usytuowania miejsca gromadzenia odpadów stałych) nie wydał decyzji reformatoryjnej opartej na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W miejsce tego organ ten utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z powołaniem się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 tej ustawy. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza zaś pozostawienie w obrocie prawnym projektu budowlanego nie uwzględniającego wprowadzonych do niego zmian i poprawek. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy w pierwszym rzędzie winien ustalić czy w oparciu o udzielone pozwolenie zostały rozpoczęte już roboty budowlane, gdyby bowiem doszło do rozpoczęcia takich robót winien on umorzyć postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz zawiadomić o tym fakcie właściwy organ nadzoru budowlanego celem uruchomienia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 P.b. W przypadku gdyby zaś inwestor nie rozpoczął jeszcze prac przygotowawczych, o jakich mowa w art. 41 ust. 2 P.b. Wojewoda winien rozważyć czy charakter i zakres zmian wprowadzonych do projektu budowlanego pozwala na zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 pkt 2 k.p.a. Z przywołanych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o niewykonalności uchylonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku oparte zostało na przepisie art. 152 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzygał w wyroku w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania z uwagi na brak stosownego wniosku skarżącego oraz treść przepisu art. 210 § 1 p.p.s.a