II SA/Sz 230/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...], Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta orzekł o uznaniu A. B. za osobę bezrobotną z dniem[...] oraz przyznał mu prawo do zasiłku od dnia [...] r. w wysokości [...], w okresie pierwszych trzech miesięcy posiadania prawa do zasiłku oraz od dnia [...] w wysokości [...] w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku. Następnie, decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta orzekł o utracie przez A. B. statusu osoby bezrobotnej z dniem[...] oraz o utracie z tym dniem prawa do zasiłku. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta wskazał, że z posiadanych dokumentów wynika, że A. B. nie przedstawił zaświadczenia o niezdolności do pracy wskutek choroby na druku ZUS. Organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) w takim przypadku następuje utrata statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z pierwszym dniem niezdolności do pracy. Od powyższej decyzji A. B. złożył odwołanie do Wojewody. W treści pisma wyjaśnił, że powodem pozbawienia go statusu bezrobotnego, a w konsekwencji zasiłku jest fakt nieprzedstawienia zwolnienia lekarskiego na czas pobytu w sanatorium, na które został skierowany przez NFZ z powodu problemów . A. B. zaznaczył, że leczy od ponad [...]. Przez ten czas był kierowany przez lekarza rodzinnego na specjalistyczne badania i zabiegi. Po długotrwałym leczeniu, na podstawie przedstawionych wyników badań i po nawrocie dolegliwości lekarz rodzinny złożył wniosek do NFZ o skierowanie do sanatorium. Po okresie roku otrzymał od NFZ pozytywną odpowiedź i skierowanie w ramach urlopu wypoczynkowego do sanatorium w terminie od dnia [...]. W dalszej części pisma A. B. wskazał, że podczas wizyty Urzędzie Pracy w dniu [...] pracownikowi urzędu – M. D. przedstawił do wglądu pismo o skierowaniu do sanatorium w celu zasięgnięcia informacji i potwierdzenia, że nie ma przeciwwskazań do wyjazdu. Po konsultacji z ww. urzędnikiem otrzymał informację, że może skorzystać z leczenia w sanatorium, jednak zobowiązany jest dostarczyć zaświadczenie o pobycie w niniejszym sanatorium oraz zwolnienie lekarskie. Fakt ten nie został jednak udokumentowany w aktach sprawy. A. B. podał ponadto, że przed wyjazdem do sanatorium udał się do lekarza rodzinnego z zapytaniem o zwolnienie lekarskie, podczas której to wizyty otrzymał informację, że to w sanatorium, na koniec pobytu zostanie mu wystawione zwolnienie lekarskie. Następnie po przyjeździe do ośrodka udał się do dyrekcji w celu uzyskania zaświadczenia o pobycie, które też zostało bezpośrednio przesłane do PUP drogą mailową oraz listem poleconym. W związku z przesłanym zaświadczeniem przesunięty został termin wyznaczonej A. B. następnej wizyty w PUP z dnia [...] na który to termin się stawił się, lecz bez wymaganego zwolnienia lekarskiego. A. B. wyjaśnił, że w sanatorium, lekarz A. Z. nie chciał wypisać mu zwolnienia, argumentując to faktem, że sanatorium nie ma obowiązku wstawiać zwolnień, a jego pobyt miał się odbywać w ramach urlopu wypoczynkowego, którego jako bezrobotny nie posiada. Dalej A. B. zaznaczył, że podczas wizyty w dniu [...]pracownik PUP oświadczył mu, że jeśli do [...]nie dostarczy zwolnienia lekarskiego zostanie pozbawiony dalszego zasiłku, a ten który otrzymał w listopadzie będzie zobowiązany zwrócić. Ta sytuacja bardzo go zestresowała, przez co podpisał podyktowane przez pracownika PUP oświadczenie, którego treści nie w pełni zrozumiał. Tego samego dnia ponownie udał się do lekarza rodzinnego, przez którego pokierowany został do Oddziału NFZ, a stamtąd do ZUS. W Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych został poinformowany, że w jego sytuacji to sanatorium powinno mu wypisać zwolnienie lekarskie oraz że jako osoba bezrobotna ma prawo się leczyć w sanatorium W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 33 ust. 4 pkt 10 w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia[...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że z akt sprawy prowadzonej przez organ I instancji wynika, iż A. B. zarejestrował się w Urzędzie Pracy w dniu [...] jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych przyznanym od dnia [...]. W dniu rejestracji podpisał oświadczenie, że został prawidłowo pouczony o obowiązku potwierdzenia gotowości do pracy w wyznaczonych terminach w powiatowym urzędzie pracy, powiadomienia w terminie 7 dni od wyznaczonego dnia o przyczynie niestawiennictwa oraz zawiadomienia powiatowego urzędu pracy o fakcie wyjazdu za granicę lub innej okoliczności powodującej brak gotowości do pracy. Został również pouczony o obowiązku potwierdzania niezdolności do pracy na druku ZUS ZLA oraz, że nieprzedstawienie zaświadczenia w wymaganej formie skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego z pierwszym dniem niezdolności do pracy. Otrzymał on również informację na temat praw i obowiązków osoby bezrobotnej. Wojewoda ustalił, że w dniu [...] do organu I instancji wpłynęło zaświadczenie o pobycie A. B. na turnusie rehabilitacyjnym w Sanatorium od dnia [...] do dnia [...] Organ I instancji pismem z dnia [...] wezwał stronę do zgłoszenia się w Urzędzie Pracy w dniu [...] w celu aktywizacji zawodowej. W wezwaniu zawarto informację, o konieczności dostarczenia w tym dniu zaświadczenia lekarskiego na druku ZUS ZLA za pobyt w sanatorium od dnia [...] A. B. stawił się w dniu [...], jednakże bez wymaganego zwolnienia lekarskiego na druku ZUS ZLA. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z art. 33 ust. 4 pkt 10 oraz art. 80 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, że starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie przedstawiła zaświadczenia o niezdolności do pracy wskutek choroby, ponieważ stosownie do treści art. 80 ust. 2 tej ustawy, bezrobotni, z wyjątkiem odbywających leczenie w zakładzie lecznictwa odwykowego, są obowiązani do przedstawienia zaświadczeń o niezdolności do pracy wskutek choroby lub opieki nad chorym członkiem rodziny na druku określonym odrębnymi przepisami. Nieprzedstawienie zaświadczenia w wymaganej formie, skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego z pierwszym dniem niezdolności do pracy. Dalej organ II instancji podniósł, że zgodnie z § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. z 2009 r. Nr 136, poz. 1118 ze zm.) bezrobotni, którzy pobierają zasiłek dla bezrobotnych lub stypendium, są zobowiązani do przedstawiania zaświadczeń o niezdolności do pracy wskutek choroby tylko na druku określonym w odrębnych przepisach. Jest to zaświadczenie lekarskie wystawiane na odpowiednim formularzu ZUS ZLA. Wojewoda zaznaczył również, iż z treści § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego wydanego w wyniku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 65, poz. 741 ze zm.) wynika, iż wystawienie zaświadczenia lekarskiego na druku ZUS ZLA za pobyt w zakładzie opieki zdrowotnej jest obowiązkowe. Wojewoda podkreślił przy tym, że z akt sprawy wynika, iż A.B. został prawidłowo pouczony o obowiązku potwierdzania niezdolności do pracy na druku ZUS ZLA oraz że nieprzedstawienie zaświadczenia w wymaganej formie skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego z pierwszym dniem niezdolności do pracy. W ocenie organu odwoławczego, w kontekście powyższych unormowań, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji. Na decyzję Wojewody A. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi A. B. podniósł, że nie ponosi winy za zaniechanie przedłożenia zaświadczenia, co stanowiło podstawę pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej. Wyjaśnił, że stawiał się w terminach wyznaczanych przez PUP , był zdolny i gotowy do podjęcia pracy, jednak do tej pory nie dostał żadnej propozycji i nie znalazł pracy. Skarżący podał, że był w sanatorium NFZ w ramach urlopu i może dlatego nikt nie wystawił mu zwolnienia na druku ZUS ZLA, ale był gotowy do podjęcia pracy, co oświadczył podczas w Urzędzie Pracy. Dodał, że w takiej samej co on sytuacji, był bezrobotny i został mu przywrócony status osoby bezrobotnej. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda potrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli sądu, dokonanej pod kątem zgodności z prawem, stała się decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta o utracie przez A. B. statusu osoby bezrobotnej. W podstawie materialnoprawnej zaskarżonej decyzji, Wojewoda powołał się na art. 33 ust. 4 pkt 10 w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.). W myśl art. 33 ust. 4 pkt 10 ww. ustawy, starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie przedstawił zaświadczenia o niezdolności do pracy wskutek choroby, o którym mowa w art. 80 ust. 2. Stosownie do postanowień art. 80 ust. 2 ustawy, bezrobotni, z wyjątkiem odbywających leczenie w zakładzie lecznictwa odwykowego, są obowiązani do przedstawienia zaświadczeń o niezdolności do pracy wskutek choroby lub opieki nad chorym członkiem rodziny na druku określonym odrębnymi przepisami. Nieprzedstawienie zaświadczenia w wymaganej formie skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego z pierwszym dniem niezdolności do pracy. Z przytoczonych wyżej unormowań wynika, że przesłanką uzasadniającą pozbawienie danej osoby statusu osoby bezrobotnej jest nieuwzględnienie przez organ choroby bezrobotnego lub konieczności sprawowania przezeń opieki nad chorym członkiem rodziny, które to okoliczności czyniły bezrobotnego niezdolnym do pracy, jeżeli choroby tej bezrobotny nie udokumentował zaświadczeniem lekarskim w wymaganej formie, czyli na formularzu ZUS ZLA. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że okres pobytu A. B. w Sanatorium winien być usprawiedliwiony zaświadczeniem lekarskim na druku ZUS ZLA. Wojewoda dodatkowo odwołał się w tym zakresie do przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. Nr 136, poz. 1118 ze zm.), wedle którego "bezrobotnemu uprawnionemu do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium, w przypadku czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby lub pobytu w stacjonarnym zakładzie opieki zdrowotnej lub konieczności osobistego sprawowania opieki nad członkiem rodziny w przypadkach, o których mowa w przepisach o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, powiatowy urząd pracy wypłaca zasiłek lub stypendium po przedstawieniu odpowiedniego zaświadczenia lekarskiego". Dodatkowo Wojewoda przytoczył treść § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego wydanego w wyniku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 65, poz. 741 ze zm.), zgodnie z którym, "zaświadczenie lekarskie stwierdzające okres pobytu ubezpieczonego w stacjonarnym zakładzie opieki zdrowotnej, zwanym dalej "zakładem", wystawia się nie później niż w dniu wypisania ubezpieczonego z tego zakładu. W razie dłuższego niż 14 dni pobytu ubezpieczonego w zakładzie, zaświadczenie lekarskie wystawia się co 14 dni, w celu umożliwienia wypłaty zasiłku chorobowego lub wynagrodzenia za czas choroby". Z zaskarżonej decyzji można wywnioskować, że organ uznał, iż A.B. zobowiązany był przedstawić zaświadczenie o niezdolności do pracy wskutek choroby na formularzu ZUS ZLA, zaś jego brak uzasadniał cofnięcie mu statusu osoby bezrobotnej. Sąd analizując trafność tego stanowiska stwierdził, że z akt sprawy, jak i z uzasadnienia decyzji nie wynika, na jakiej podstawie Wojewoda oraz Prezydent Miasta przyjęli, że A. B. był niezdolny do pracy wskutek choroby. Za takim wnioskiem nie może przemawiać bowiem fakt pobytu skarżącego w sanatorium uzdrowiskowym, którego celem jest co prawda poprawa stanu zdrowia, jednakże okoliczność ta nie oznacza, że stan zdrowia czynił skarżącego niezdolnym do pracy. Sam pobyt w sanatorium uzdrowiskowym, nawet przez osobę bezrobotną, nie kreuje stanu niezdolności do pracy z powodu choroby, do którego odwoływałby się art. 33 ust. 4 pkt 10 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ustawa określa szereg przesłanek, których wystąpienie powoduje cofnięcie statusu osoby bezrobotnego, jak np. brak gotowości do podjęcia pracy, odmowa podjęcia zatrudnienia spowodowana np. stanem zdrowia, czy też niestawienie się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie. Takowych jednak organy orzekające w sprawie, w decyzjach nie powołały. Ponadto, przedstawiona przez Wojewodę treść § 4 ww. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalne z dnia 27 lipca 1999 r. również nie przekonuje co do trafności stanowiska organu, który stawia skarżącemu zarzut braku zaświadczenia lekarskiego na druku ZUS ZLA za okres pobytu w zakładzie opieki zdrowotnej, w tym przypadku w Sanatorium . Wojewoda, zdaje się nie zwrócił uwagi na potrzebę rozważenia, czy każdy pobyt w sanatorium daje podstawę do wystawienia zaświadczenia lekarskiego na formularzu ZUS ZLA. Z akt sprawy, w tym m.in. z wyjaśnień skarżącego jak i przedłożonej przezeń kopii potwierdzenia skierowania do sanatorium, wystawionego przez Narodowy Fundusz Zdrowia w dniu [...] znajdującego się w aktach organu I instancji, wynika, że A. B. nie przebywał w Sanatorium na zasadzie pobytu w "szpitalu uzdrowiskowym", który to pobyt jest bezpłatny – w ramach zwolnienia lekarskiego, lecz na zasadzie "rehabilitacji w sanatorium uzdrowiskowym /w ramach urlopu/. Z tego względu zobowiązywanie skarżącego do uzyskania zaświadczenia o niezdolności do pracy w okresie jego pobytu w Sanatorium, do którego uzyskał skierowanie "w ramach urlopu" na zasadzie rehabilitacji w sanatorium" było nieuzasadnione. Reasumując, Sąd stwierdził, że organy administracji publicznej obu instancji rozstrzygając w sprawie w sposób niewłaściwy przyjęły, że pobyt skarżącego w sanatorium wymagał przedstawienia zaświadczenia lekarskiego o niezdolności do pracy na formularzu ZUS ZLA. Przedstawiony przez organy sposób interpretacji powołanych przepisów skutkował naruszeniem prawa materialnego. Rzeczą organów orzekających przy ponownym rozpatrzeniu, wszczętej z urzędu sprawy, będzie przede wszystkim rozważenie, czy w kontekście działań samego skarżącego jakie podejmował on celem uzyskania informacji na temat możliwości i warunków wykorzystania oferty wyjazdu do przyznanego sanatorium, które podejmował jeszcze przed tym wyjazdem, i otrzymanych od organów i instytucji wyjaśnień, można skarżącemu postawić zarzut naruszenia któregoś z obowiązków osoby poszukującej pracę a jeżeli tak, to na czym uchybienie to polegało. W związku z tym, że dostrzeżone przez Sąd uchybienia odnoszą się do decyzji organów obu instancji, zaś decyzja Prezydenta Miasta dodatkowo nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego, które wyjaśniałby zajęcie przez organ takiego stanowiska w sprawie, istotnie naruszając w tej mierze art. 107 § 3 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt II) oparte zostało o przepis art. 152 powołanej ustawy.