II OSK 1934/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 472/12 w sprawie ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od E.K. na rzecz D.S. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 5 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi E.K. (dalej: skarżący), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z [...] marca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Włocławka z [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2011 r. Prezydent Miasta Włocławka, po rozpatrzeniu wniosku D.S. (dalej: inwestor) ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sześciostanowiskowej myjni samochodowej samoobsługowej oraz zjazdu z ulicy [...] na terenie działek nr [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej: u.p.z.p.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dokonano analizy terenu obejmującego obszar sąsiadujący z terenem inwestycji pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Za front działki przyjęto jej granicę równoległą do pasa drogowego ulicy [...], której długość wynosi ok. 60 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości ok. 190 m od granic działki nr [...] obręb [...]. Wyznaczony w ten sposób teren umożliwił organowi dokonanie szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji i ustalenie w decyzji warunków dla planowanej inwestycji. W wyniku analizy stwierdzono, że powyższy obszar jest terenem o funkcji mieszkaniowo-usługowej oraz częściowo produkcyjnej. Organ stwierdził również, że na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem znajdują się: budynki mieszkalne jednorodzinne i towarzyszące im budynki gospodarcze i garaże, budynki mieszkalne wielorodzinne, budynki usługowo-handlowe, budynki przemysłowe, budynki magazynowe, budynki biurowe, oraz budynki określone jako "inne". Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M.G. oraz E. i E.K. Zaskarżoną decyzję z [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium, organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości ok. 190 m od granic działki nr [...], przy ustaleniu, że szerokość frontu tej działki wynosi ok. 60 m. Kolegium uznało, że było to dopuszczalne – granice minimalnego obszaru analizowanego stanowiłyby obszar w odległości 180 m wokół przedmiotowej działki (trzykrotna szerokość frontu działki). Jak wynika z treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestycja zlokalizowana jest na styku obszarów urbanistycznych o różnych typach i funkcjach zagospodarowania: od zabudowy mieszkaniowej (budynki mieszkalne jednorodzinne, wielorodzinne), po tereny usługowo-handlowe, przemysłowe i magazynowe. Stąd ustalenie obszaru analizowanego w granicach szerszych niż minimalne można uznać za prawidłowe dla prawidłowej oceny funkcji oraz cech zagospodarowania i dla rzetelnej oceny niejednoznacznych na tym terenie uwarunkowań urbanistycznych, a zwiększenie obszaru analizowanego nie było znaczne. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że obszar analizowany wyznaczono na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującym teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:1000 i przy tak wyznaczonych granicach obszaru analizowanego, organ przeprowadził analizę warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., a jej wyniki ujął w części tekstowej i graficznej, stanowiących załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, organ zobligowany jest w pierwszej kolejności dokonać szczegółowej analizy terenu znajdującego się w sąsiedztwie nieruchomości inwestora w zakresie jego zabudowy oraz funkcji i cech architektonicznych i urbanistycznych. Wyznacza w tym celu wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany zgodnie z wymogami z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Następnie ustala cechy i funkcje nowej zabudowy, zgodnie ze szczegółowymi warunkami rozporządzenia i ocenia, czy działka objęta planowaną inwestycją może być w świetle wymogów zasady dobrego sąsiedztwa zagospodarowana zgodnie z wnioskiem inwestora i czy będzie ona stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy. W ocenie Sądu I instancji, z punku widzenia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa organy niedostatecznie uznały, że dla wnioskowanej zmiany zagospodarowania terenu mogą być ustalone warunki zabudowy. W ocenie Sądu I instancji, dołączona do decyzji mapa zawierająca graficzną część decyzji nie ma w ogóle wyznaczonego obszaru analizy, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Na mapie zaznaczono tylko obszar inwestycji i zaznaczono linię zabudowy od ul. [...]. W aktach sprawy znajduje się ponadto mapa z wyznaczonym obszarem analizy, jednak z na tej mapie nie wyznaczono linii zabudowy dla przewidzianej inwestycji. Stąd też Sąd I instancji doszedł do przekonania, że w sprawie nie sporządzono właściwej analizy. Ponadto wyznaczony obszar analizy zawiera się w kwadracie, co powoduje zróżnicowaną odległość opisanej działki jako centrum obszaru analizy do jego granic. Organ natomiast nie wyjaśnił jakie powody zdecydowały o takim zakreśleniu obszaru analizy. Zdaniem Sądu I instancji, przy prawidłowym określaniu granic obszaru analizowanego musi być zachowana minimalna odległość przewidziana prawem, co oczywiście nie wyklucza wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach większych niż minimalne, o ile jednak zachodzi taka konieczność. Wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, zwłaszcza, że organ wyznaczył kwadrat, co powoduje zróżnicowanie odległości opisywanej działki jako centrum obszaru analizy do jego do granic. Ponadto w promieniu prowadzonym w najbliżej odległości od granicy, nie zachowano nawet minimalnej odległości (trzykrotności szerokości frontu działki). Sąd I instancji podkreślił, że właściwe wyznaczenie obszaru analizy pozwala na ocenę spełnienia wymagań dotyczących dobrego sąsiedztwa. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że w punkcie 2.1 decyzji określającym warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określono linię zabudowy, uwzględniając usytuowanie budynku na działkach nr [...] obręb [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika natomiast, że linię zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, a więc jako wyjątek od zasady określonej w § 4 ust. 1 (gdy wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1). Analizy o jakiej mowa w § 3 ust. 1 nie przeprowadzono. Sąd I instancji wskazał ponadto, że zawartą w tym samym punkcie szerokość elewacji frontowej wyznaczono na maksymalnie 51,5 m. W uzasadnieniu organ stwierdził, że średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizy, kształtuje się na poziomie do 20,25 m. Dla wnioskowanej inwestycji ustalono szerokość na podstawie § 6 ust. 2, biorąc pod uwagę szerokość elewacji frontowej jednego z budynków znajdujących się przy ul. [...] 13. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy określonej w § 3 ust. 1, tj. dotyczącej funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania. W ocenie Sądu I instancji, niewystarczające jest więc odwołanie się tylko do pojedynczego budynku przy tej samej ulicy bez oceny wskazanych elementów wynikających z analizy. Ograniczenie się tylko do wielkości zabudowy nie jest kryterium o którym mowa w § 6 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem Sądu I instancji, organ pominął inne niezbędne elementy analizy, które ewentualnie uzasadniałyby zastosowanie wyjątku z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Mając przy tym na uwadze dopuszczenie dwukrotnie większej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizy, jest to, zdaniem Sądu I instancji, wyraźne naruszenie swobody i zasad, które należy brać pod uwagę przy określaniu warunków nowej zabudowy. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem decyzji jest oprócz oceny możliwości lokalizowania sześciostanowiskowej myjni samochodowej także zjazd z ulicy [...]. Oprócz ustalenia miejsca lokalizacji zjazdu (w odległości 10 m od punktu granicznego na skrzyżowaniu ulic [...] i [...]) brak jest jakichkolwiek ustaleń i wskazania na załączonej mapie. Także w uzasadnieniu decyzji organ nie zajął się tą częścią rozstrzygnięcia i nie ustalił innych dodatkowych warunków dla budowy zjazdu. W ocenie Sądu I instancji, z uwagi na brak właściwej analizy, głównie przez brak właściwego załącznika graficznego z zaznaczeniem wszystkich wymaganych elementów – prawidłowo wyznaczonym obszarem analizy, linią zabudowy, usytuowaniem dla projektowanego zjazdu, trudno dokonać oceny dołączonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Dodatkowo załączona do akt mapa jest niewyraźna i nieczytelna. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. błędną wykładnię § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającą na uznaniu, że granica obszaru analizowanego i linia zabudowy muszą być zaznaczone na jednej mapie. W ocenie inwestora, prawidłowa wykładania tego przepisu powinna prowadzić do stwierdzenia, że zaznaczenie obszaru analizowanego oraz zaznaczenie linii zabudowy mogą znajdować się na dwóch mapach. Ponadto, w ocenie inwestora, błędna wykładnia tego przepisu polegała także na uznaniu, że granica obszaru analizowanego nie może zostać oznaczona kwadratem. Zdaniem inwestora, dopuszczalnym jest oznaczenie obszaru analizowanego w dowolny sposób, byleby jego zakres obejmował obszar nie mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszy niż 50 m. Ponadto inwestor zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). W ocenie inwestora, Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny i przyjął, że do ustalenia średniej szerokości elewacji frontowej zabudowań w obszarze analizy organy wzięły pod uwagę jeden budynek. Zdaniem inwestora, z akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Włocławka jednoznacznie wynika, że wzięto pod uwagę szereg budynków, których szerokość waha się w granicy od 4,5 m do 134 m. Ponadto Sąd I instancji nie uwzględnił w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, co może utrudnić wydanie decyzji o warunkach zabudowy odpowiadającej prawu. Po drugie, art. 145 § 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, podczas gdy brak było przesłanek uzasadniających powyższe rozstrzygnięcie. Inwestor wniósł o: 1) uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy zaznaczyć, że zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący nieprawidłowej wykładni przez Sąd I instancji przepisu § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w świetle której granica obszaru analizowanego jak i linia zabudowy muszą być zaznaczone zawsze na jednej mapie, a nie na dwóch mapach. Także błędne w tym zakresie jest stanowisko Sądu I instancji, że granica obszaru analizowanego nie może być oznaczona kwadratem lecz tylko okręgiem, nawet jeżeli spełnione są w tym zakresie nałożone przez powyższy przepis rozporządzenia wymagania dotyczące analizowanego obszaru, który nie może być mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki, która została objęta wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, jak i nie mniejsza niż 50 m. Należy bowiem podkreślić, że przepis § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia stanowi tylko, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Oznacza to, że ten przepis nie wprowadza obowiązku, że granica tego obszaru analizowanego musi być wyłącznie oznaczona okręgiem, jak i musi być wyznaczona na jednej mapie łącznie z linią zabudowy. Wynika to także z mapy załączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy będącej jej załącznikiem graficznym, jak i mapy związanej z wyznaczeniem obszaru analizowanego, a będących w aktach sprawy. Należy także podkreślić, że wbrew stanowisku Sądu I instancji właściwe organy nie wzięły pod uwagę tylko jednego budynku w celu ustalenia średniej szerokości elewacji frontowej zabudowań w tym w obszarze analizowanym. Z akt sprawy wynika bowiem, a nie tylko z uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji organu I i II instancji, że właściwe organy w tej sprawie brały pod uwagę szereg budynków usytuowanych w tym obszarze analizowanym, których szerokość elewacji frontowej budynków wynosi od 4,5 do 134 m. Świadczy także o tym treść załącznika do decyzji o warunkach zabudowy Nr [...], w którym zawarta jest właśnie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu którą przyjęto, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym miałaby wynosić około 20,25 m, także zgodnie z dyspozycją § 6 ust. 2 w związku z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Ponadto stanowisko Sądu I instancji, że załączone do akt sprawy mapy są "niewyraźne i nieczytelne" i nie może służyć podważeniu uzasadnienia decyzji organów I i II instancji co do ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego. Po drugie, biorąc pod powyższe okoliczności prawne i faktyczne Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wytyczne sformułowane w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji są wewnętrznie sprzeczne i niespójne w świetle powołanej w tym wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Stanowi to naruszenie dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., uwzględniając także przesłanki utrzymania decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy w świetle art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które poddał kontroli Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Dlatego też ponownie rozpatrując tę sprawę, Sąd I instancji zgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a. powinien zastosować wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny jak i sformułować ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, które będą jednoznaczne i spójne w świetle dyspozycji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy p.p.s.a.