II SA/Kr 462/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz Mariusz Kotulski / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi K. K. i A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 25 stycznia 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Starosta T. decyzją Nr [...] z dnia 28 września 2011r., znak: [...] wskazując jako podstawę prawną art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, odmówił A.K. i K.K. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku sanitariatów ogólnodostępnych wraz z zadaszeniem dla turystów (jako jeden obiekt) wraz z infrastrukturą towarzyszącą (sieć kanalizacyjna, przyłącze wod.-kan., przyłącze energetyczne, plac z miejscami postojowymi, zjazd) w miejscowości M. , gmina P. dz. nr ewid.: [...] oraz częściowo na działkach nr ewid.: [...] i [...] . Należy w tym miejscu wskazać, że z akt sprawy wynika, iż w/w decyzją zakończono, ponownie przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, w związku z decyzją Wojewody [...] z dnia 21 czerwca 2011r. znak: [...] , wszczęte wnioskiem inwestora (A.K. i K.K. – dopisek Sądu) złożonym w dniu 30 listopada 2010r. Pierwsza decyzja w przedmiotowej sprawie, wydana przez organ I instancji (decyzja z dnia 13 kwietnia 2011r.), również orzekała o odmowie pozwolenia na w/w budowę. Organ I instancji konsekwentnie zarzucił niezgodność projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako "mpzp"), wzywając inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do doprowadzenia projektu do zgodności z mpzp. Inwestor interpretował zapisy miejscowego planu inaczej niż Starosta i twierdził, iż brak było podstaw do zarzucanej niezgodności projektu budowlanego. Poprzednia decyzja Starosty T. z dnia 13 kwietnia 2011r., została w trybie odwoławczym uchylona przez Wojewodę [...] , ponieważ jak wskazano i wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji Wojewody z dnia 21 czerwca 2011r. znak: [...] , uznano, że rozstrzygnięcie o niezgodności z mpzp zapadło przedwcześnie bez wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy. Organ odwoławczy uchylając decyzję Starosty z dnia 13 kwietnia 2011r., stwierdził, że brak określenia parametrów zabudowy nie musi przesądzać o zakazie sytuowania nowej zabudowy w terenie UT3 i polecił wyjaśnić w ponownym postępowaniu, czy wymagana zapisami § 2 ust. 6 mpzp, opinia gminnej komisji ds. urbanistyki i architektury nie zastępuje braku, w zapisach § 8 ust. 4 mpzp - wskazania konkretnych parametrów dla budowy sanitariatów w formie budynku. Organ odwoławczy wskazał także w decyzji z dnia 21 czerwca 2011r., iż jako pomocnicze (nie rozstrzygające) przy interpretacji w/w zapisów mpzp, mogłoby być poznanie stanowiska organu, który jest odpowiedzialny za przygotowanie i uchwalenie miejscowego planu, działającej przy Wójcie Gminnej Komisji Urbanistyki i Architektury (dalej jako "GKUiA"), a także projektanta urbanisty - autora przedmiotowego miejscowego planu. W ponownym postępowaniu wyjaśnione zostało, iż pozytywna opinia GKUiA, która obradowała w dniu 31 maja 2010r. i wydana w oparciu o tę opinię opinia Wójta wyrażona pismem z dnia 12 lipca 2010r. znak: [...] nie zastępują braku wskazania konkretnych parametrów dla nowej zabudowy w zapisach § 8 ust. 4 mpzp. Jak wynikało z pisma Wójta z dnia 6 września 2011r. znak: [...] opinia GKUiA dotyczyła wyłącznie formy architektonicznej zabudowy, komisja nie badała natomiast zgodności opiniowanych inwestycji (projektów) z mpzp, co jak podkreślono (słusznie zresztą w ocenie Wojewody) w piśmie Wójta - należy do zadań Starosty, jako właściwego dla wydania pozwolenia na budowę. Od decyzji Starosty T. Nr [...] z dnia 28 września 2011r. znak: [...] w ustawowym terminie wniesione zostało odwołanie przez A.K. i K.K. . Wojewoda [...] decyzją z dnia 25 stycznia 2012r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty T. nr [...] z dnia 28 września 2011r. znak: [...] . W uzasadnieniu organ odwoławczy napisał, że po przeanalizowaniu całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego podzielił stanowisko organu I instancji i zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Wojewoda stwierdził, że w § 8 ust. 4 mpzp określona została wyłącznie funkcja inwestycji dla terenu UT3, natomiast forma w § 10 mpzp. Ani z zapisów § 8 ust. 4, ani z § 10, nie wynikało zdaniem organu odwoławczego aby w tym terenie (obszar polany wypoczynkowej) dopuszczalna była budowa nowych budynków. Sanitariaty, wskazane obok takich obiektów i urządzeń jak: ławki, stoły, zadaszenia dla ochrony przed deszczem i parking, jako możliwe do zlokalizowania, na w/w obszarze UT3, wobec braku szczegółowych parametrów dla zabudowy - nowych budynków oraz w związku z brzmieniem § 10 mpzp, mogą być zorganizowane (urządzone) w formie tymczasowych obiektów (z wyłączeniem barakowozów i obiektów kontenerowych) lub obiektów podziemnych ale nie budynków. W ocenie Wojewody takiemu rozwiązaniu sanitariatów (stanowiącemu urządzenie, obiekt tymczasowy, obiekt podziemny) nie można zarzucić niezgodności z mpzp. Organ II instancji podniósł również, iż taka interpretacja zapisów mpzp zapewnia brak trwałej ingerencji kubaturą w przestrzeń i chroni walory krajobrazowe polany wypoczynkowej ( P.H. ). W opinii Wojewody, organ I instancji słusznie zakwestionował niezgodność projektu przedstawiającego sanitariaty w formie budynku o trzech kondygnacjach, (piwnice, parter, poddasze użytkowe) z ustaleniami mpzp, który nie przewidywał w terenie UT3 wznoszenia nowej zabudowy - w formie budynków (punkt I postanowienia Starosty T. z 10 sierpnia 2011r. znak: [...] wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Słusznie również w ocenie organu odwoławczego Starosta T. zarzucił dodatkowo w pkt II .1 w/w postanowienia, że analiza rozwiązań funkcjonalnych, układu pomieszczeń, rozwiązań projektowych, powierzchni i skali obiektu, nazwanego budynkiem sanitariatów, nie przedstawia faktycznie budynku sanitariatów tylko budynek o innej funkcji. Działania inwestora i projektanta organ II instancji odczytał jako "obejście zapisów miejscowego planu". W konkluzji własnej decyzji z dnia 25 stycznia 2012r. Wojewoda stwierdził, że wobec niespełnienia przez inwestora wymagań art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, nie można było wydać decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zdaniem organu odwoławczego art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie stanowi, że w przypadku bezskutecznego upływu terminu, określonego w postanowieniu, którym nałożono obowiązek usunięcia stwierdzonych, po dokonaniu sprawdzenia w zakresie określonym w ust. 1 art. 35 w/w ustawy, nieprawidłowości projektu budowlanego, organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (w postanowieniu z dnia 10 sierpnia 2011r. znak: [...] Starosta T. nałożył na inwestorów określone obowiązki wyznaczając termin ich wykonania na dzień 14 września 2011r. – w wyznaczonym terminie nie zostały one wykonane). A.K. i K.K. pismem nadanym w dniu 24 lutego 2012r. złożyli skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 25 stycznia 2012r. znak: [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania. Poza tym skarga nie zawierała jakichkolwiek zarzutów określających naruszenie prawa czy też interesu prawnego. W odpowiedzi Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Skarżący w piśmie z dnia 13 kwietnia 2012r. (data wpływu do tut. Sądu), doręczonym również stronie przeciwnej oraz uczestnikom postępowania, stanowiącym "uzupełnienie skargi" stwierdzili, że nie zgadzają się z Wojewodą w kwestii, iż z przepisów § 8 ust. 4 i § 10 planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego wieś M. nie wynika, żeby w terenie oznaczonym symbolem UT3 w/w planu nie była dopuszczona budowa nowych budynków. Zdaniem skarżących z w/w przepisów taka możliwość właśnie wynika. Ponadto skarżący na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012r. (przed tut. Sądem) podnieśli, że "wszelkie odmowy jakie strony uzyskują wynikają ze złośliwości Starostwa, o czym świadczy fakt negatywnego stosunku do możliwości zainstalowania reklamy na tym terenie". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia 25 stycznia 2012r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty T. nr [...] z dnia 28 września 2011r. znak: [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku sanitariatów ogólnodostępnych wraz z zadaszeniem dla turystów (jako jeden obiekt) wraz z infrastrukturą towarzyszącą (sieć kanalizacyjna, przyłącze wod.-kan., przyłącze energetyczne, plac z miejscami postojowymi, zjazd) M. , gmina P. dz. nr ewid.: [...] oraz częściowo na działkach nr ewid.: [...] i [...]. Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd stwierdził, że organy obydwu instancji zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały zgromadzony w sprawie materiał dowody. Ponadto kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, nie stwierdziła aby naruszono prawo w stopniu prowadzącym do uwzględnienia skargi. Uchylenie zaskarżonej decyzji mogłoby nastąpić w przypadku stwierdzenia (art. 145 § 1 pkt. 1-3 p.p.s.a.): a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do rozważań należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zatem ograniczenie prawa zabudowy stanowi wyjątek i jako taki nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Trzeba podkreślić, że rozpoczęcie robót budowlanych jest wprawdzie w większości przypadków obwarowane spełnieniem odpowiednich wymogów określonych w przepisach prawa, lecz nie zmienia to tego, iż istniejące w polskim systemie prawnym prawo zabudowy ma charakter wolnościowy. Oznacza to, że zasadą jest, iż jednostka ma prawo zabudowania nieruchomości, którą dysponuje, zaś ograniczenia tego prawa powinny jasno wynikać z przepisów ustawowych oraz wydanych na ich podstawie przepisów o niższej randze. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy stwierdzić trzeba, że planowana inwestycja – projekt budowlany nie jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. w Gminie P. , przyjętego uchwałą Rady Gminy P. Nr 111/12/98 z dnia 9 grudnia 1998r. (dalej mpzp). Mianowice działka nr ewid. [...] , objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę, na której zlokalizowana jest planowana inwestycja (na działkach nr ewid. .....i ..... zaprojektowano fragment zjazdu i przyłącza), położona jest w terenie, określonym w planie symbolem UT3 - w terenie usług turystycznych, dla którego ustalenia, przeznaczenie oraz zasady zabudowy i zagospodarowania terenu określone zostały w § 8 ust. 4 w/w planu, który stanowi: "Teren UT3 (...) przeznacza się pod usługi turystyczne w postaci urządzonej polany wypoczynkowej. Ustala się następujące zasady zabudowy i zagospodarowania: 1) co najmniej 75% powierzchni terenu powinna stanowić zieleń, z możliwością pozostawienia go w dotychczasowym, rolniczym użytkowaniu, 2) na pozostałej powierzchni terenu można urządzić miejsce wypoczynku turystów, z ławkami, stołami, zadaszeniem dla ochrony przed deszczem, sanitariatami oraz parkingiem, 3) przy modernizacji, przebudowie i rozbudowie istniejących obiektów budowlanych należy zachować wymagania określone w ust. 2, pkt 2 do 6. Odnosząc powyższe zapisy planu do planowanej przez skarżących inwestycji należy stwierdzić, że ta jej część, która odnosi się do realizacji miejsca wypoczynku dla turystów, z ławkami, stołami i zadaszeniem dla ochrony przed deszczem, a także sanitariatów jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla tego obszaru. W tym i tylko w tym zakresie przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany jest zgodny z zapisami planu i realizuje przewidziane w nim dla tego obszaru funkcje. Jednak całościowo projekt architektoniczno-budowlany o nazwie "budynek sanitariatów ogólnodostępnych wraz z zadaszeniem dla turystów", który skarżący usiłowali zatwierdzić i uzyskać na niego pozwolenie na budowę nie jest zgodny z powyższymi zapisami planu dla tego obszaru (UT3). Otóż analiza akt sprawy, w tym rozwiązań projektowych, układu pomieszczeń oraz skali obiektu umożliwiła stwierdzenie przez Sąd, że przedmiotowy projekt nie przedstawia tylko ogólnodostępne sanitariaty z zadaszeniem dla turystów, na co wskazywałaby jego nazwa – zamieszczona na przedstawiony projekcie oraz we wniosku. Oprócz tych funkcji projektowany obiekt obejmuje również inne, które nie zostały wskazane w nazwie inwestycji (k.1 projektu budowlanego), jego opisie (k.11 projektu budowlanego), ani we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Można wręcz powiedzieć, że zostały one pominięte w opisie planowanego obiektu a wręcz ukryte (nie jest rzeczą Sądu badanie czy, projektant i wnioskodawca uczynili to świadomie, czy też nie). Jak wynika z opisu do projektu architektoniczno-budowlanego (k.45 projektu), którego dokonał sam architekt, powierzchnia użytkowa zaprojektowanego obiektu wynosi 220,16 m2, i powierzchnia usługowa wynosi 220,16 m2. A zatem cały obiekt ma być przeznaczony na funkcję usługową dopuszczalna na tym obszarze i zgodną z opisem inwestycji tj. "budynek sanitariatów ogólnodostępnych". Natomiast jak wynika z przedstawionego projektu powierzchnia przeznaczona na sanitariaty wynosi tylko 99,34 m2 (umywalnia damska oraz męska w kondygnacji piwnic oraz cała powierzchnia kondygnacji parteru) - a więc nieco mniej niż połowa w stosunku do 220,16 m2 powierzchni użytkowej/ usługowej. Nawet gdyby brać pod uwagę całość powierzchni użytkowej piwnicy i parteru to wynosi ona tylko 136,02 m2 w stosunku do 220,16 m2 całej powierzchni użytkowej/ usługowej. Na poddaszu mieści się ma m.in. pomieszczenie personelu (o powierzchni 27,42 m2) oraz biuro (o powierzchni 19,38 m2), a łączna powierzchnia poddasza wynosi 80,29 m2 - co wynika z projektu budowlanego (k. 62a – 64 projektu). W opisie projektu wskazano, że "na poddaszu zaplecze dla obsługi budynku oraz biuro" (k.45 projektu). Zdaniem Sądu zwrócić uwagę należy na niewspółmierność powierzchni przeznaczonych na sanitariaty do pozostałej części budynku pełniącej inne funkcje niż ogólnodostępne sanitariaty oraz na fakt, że "personel" będą stanowili wyłącznie właściciele obiektu – dwie osoby (k. 45 projektu). Zatem planowana inwestycja obejmuje nie tylko funkcje związane z budową ogólnodostępnych sanitariatów i zadaszenia dla ochrony przed deszczem wraz z miejscem wypoczynku turystów, ale również inne funkcje: biurowo-socjalne (biorąc pod uwagę przeznaczenie pomieszczeń znajdujących się na trzeciej kondygnacji wskazane na k.45 i 64 projektu). Tymczasem zgodnie z wyżej przytoczonym zapisem mpzp dla terenu UT3 żadne inne funkcje poza tam wymienionymi nie są przewidziane. W konsekwencji sprawia to, iż inwestor pod pozorem realizacji funkcji podstawowej obszaru UT3 chce realizować jeszcze inne, omijając sposób zagospodarowania tego terenu określony w mpzp. Dlatego też całościowo planowana inwestycja przedstawiona do zatwierdzenia w projekcie budowlanym nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Błędem lokalnego uchwałodawcy było nie wskazanie w mpzp dla terenu UT 3 formy architektonicznej obiektów, które mogą być realizowane, ani ich granicznych parametrów. Z tego błędu uchwałodawcy nie mogą być jednak wyciągane dla inwestora negatywne skutki w zakresie ograniczania parametrów planowanych inwestycji w UT 3. W szczególności nieuprawnione jest odnoszenie parametrów obiektów z funkcji uzupełniających określonych w § 10 mpzp do kształtowania gabarytów obiektów z UT 3. Zwłaszcza, że zapisy planu nie dają ku temu żadnych podstaw a cel regulacji zawartej w § 10 mpzp jest odmienny od statuowania parametrów zabudowy na obszarach określonych w § 6 do 9 mpzp (w tym także dla UT 3). W § 10 w uzupełnieniu podstawowych ustaleń tegoż mpzp zapisano tylko, że na terenach, o których mowa w § 6 do 9, dopuszcza się sytuowanie: obiektów małej architektury, tymczasowych obiektów budowlanych z wyłączeniem barakowozów i obiektów kontenerowych, reklam, w tym reklam świetlnych. W ocenie Sądu z przytoczonych zapisów planu jasno wynika, że na działkach skarżących oprócz lokalizacji sanitariatów, zadaszeń dla ochrony przed deszczem, miejsca wypoczynku turystów itd. – co wynika z § 8 ust.4 mpzp - dopuszcza się także budowę obiektów małej architektury, tymczasowych obiektów (z wyłączeniem barakowozów i obiektów kontenerowych) lub reklam o czym mowa w § 10 planu. Nie ma natomiast żadnych podstaw, aby przenosić formę tych obiektów (ich gabaryty, wielkość) do obiektów, o których mowa w § 8 ust.4 mpzp. Uznając argumentację organu odwoławczego, że takie rozwiązanie zabezpieczałoby przed trwałą ingerencją kubaturową w przestrzeń chroniąc walory krajobrazowe polany wypoczynkowej – P.H. , to stwierdzić należy, że w świetle dalece niedoskonałych zapisów mpzp taka ich interpretacja nie jest możliwa. Podsumowując rozważania Sąd stwierdza, że skarga nie jest zasadna, a zarzuty zaprezentowane w piśmie skarżących z dnia 13 kwietnia 2012r. jak również na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012r. pozostają w świetle powyższego – bezzasadne. W ocenie składu orzekającego skoro w kontrolowanym postępowaniu inwestor nie spełnił wymogów koniecznych do udzielenia mu pozwolenia na budowę a wynikających z art. 35 ust 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010, nr 243, poz. 1623), to organy były zobowiązane do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż wydanie jej naruszałoby przepisy prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania, ani też prawa materialnego, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).