IV SA/Wa 318/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] stycznia 1994 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku F.F., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we [...] z dnia [...] lutego 1956 r., nr [...], na mocy którego przejęte zostało w całości na własność Państwa za odszkodowaniem pieniężnym gospodarstwo rolne położone we wsi L. o powierzchni 9 ha wraz z zabudowaniami, będące własnością F.F. Podstawę prawną orzeczenia o przejęciu w/w gospodarstwa stanowił przepis art. 14 ust. 1 pkt 2 dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 40) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1954 r. w sprawie przejmowania na własność Państwa gospodarstw rolnych, niecałkowicie lub nienależycie zagospodarowanych, na wniosek ich właścicieli oraz w sprawie odszkodowania za te gospodarstwa (Dz. U. Nr 13, poz. 26). W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 1994 r. Wojewoda [...] podniósł, że gospodarstwo rolne przejęto zgodnie z przepisami dekretu oraz rozporządzenia, które stanowiły podstawę przejęcia, w związku z czym nie nastąpiło rażące naruszenie prawa przy wydawaniu kwestowanego orzeczenia. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. wniósł F.F. W odwołaniu skarżący zarzuca nieprawidłowość w wydaniu decyzji przejawiającą się w tym, iż organ i instancji bezpodstawnie przyjął, iż gospodarstwo rolne przeszło na własność Państwa za odszkodowaniem. Odwołujący się podniósł, iż nie otrzymał odszkodowania pieniężnego, które przysługiwało mu zgodnie z przepisami stanowiącymi podstawę prawną rozstrzygnięcia o przejęciu gospodarstwa. Odwołanie następnie zostało podtrzymane przez następcę prawnego F. F. – B.C. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpoznaniu odwołania złożonego przez B.C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Minister wskazał, iż zgodnie z art. 12 ust. 1 dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych właściciel gospodarstwa rolnego, który nie jest w stanie całkowicie i należycie go zagospodarować, mógł zgłosić wniosek o przejęcie na własność Państwa za odszkodowaniem pieniężnym całości lub części gospodarstwa rolnego. Wniosek zgłaszano na piśmie do prezydium gminnej rady narodowej. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] lutego 1954 r. F.F. zwrócił się do Prezydium Gminnej Rady Narodowej w S. o zdanie gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa. Wniosek swój uzasadnił złym stanem zdrowia oraz tym, iż w związku ze śmiercią jego żony – A.F. nie jest on w stanie prowadzić gospodarstwa rolnego. W związku z powyższym wnioskiem, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we [...] działając na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 2 dekretu z dnia [...] lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych, orzeczeniem z dnia [...] lutego 1956 r., nr [...], przejęło w całości na własność Państwa za odszkodowaniem pieniężnym gospodarstwo rolne położone we wsi L., o powierzchni 9 ha wraz z zabudowaniami. Jednocześnie Minister podkreślił, iż z treści punktu 1 orzeczenia wynika, iż saldo rozliczeniowe z Państwowym Funduszem Ziemi wynosi 0 zł. Kwestie związane z odszkodowaniem pieniężnym należnym właścicielowi zdającemu gospodarstwo na rzecz Państwa zostały uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1954 r. Zgodnie z § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia w przypadku, gdy właściciel odmówił zgody na ustalone odszkodowanie przejęcie gospodarstwa na rzecz Państwa nie mogło nastąpić, właściciel natomiast miał możliwość odwołania się do Komisji Odwoławczej, wskazując przyczyny, z powodu których domaga się wyższego odszkodowania. Minister podkreślił, iż w orzeczeniu o przejęciu gospodarstwa było zawarte pouczenie o prawie odwołania się do Komisji Odwoławczej. Z prawa odwołania F. F. nie skorzystał. Nie ma także wątpliwości co do doręczenia F.F. orzeczenia o przejęciu gospodarstwa, które nastąpiło w dniu 8 marca 1956 r. Składając podpis na orzeczeniu o przejęciu gospodarstwa, F.F. oświadczył, iż przyjmuje orzeczenie do wiadomości oraz zgadza się w całości co do rozstrzygnięć w nim zawartych, a zgodnie z § 13 ust. 3 rozporządzenia - orzeczenia prezydium wojewódzkiej rady narodowej dotyczące przyznania odszkodowania podlegały wykonaniu tylko wówczas, gdy właściciel gospodarstwa na piśmie wyraził swą zgodę na treść orzeczenia. Odnosząc się do głównego zarzutu zawartego w odwołaniu, a mianowicie do nie otrzymania odszkodowania za zdane gospodarstwo, Minister zauważył, iż z akt sprawy nie wynika jego prawdziwość. Jak już wskazano wyżej, saldo rozliczeniowe z Państwowym Funduszem Ziemi wynosiło 0 zł. F.F. mimo, iż uzyskał odszkodowanie za zdane gospodarstwo, to po potrąceniu wszelkich należności Państwa, instytucji i przedsiębiorstw państwowych - zgodnie do zapisu zawartego w § 9 rozporządzenia - nie uzyskał pieniędzy za zdane gospodarstwo. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że kwestia rozliczeń za przejęte gospodarstwo co do zasady nie miała wpływu na legalność decyzji o przejęciu gospodarstwa. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. B.C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc iż jej ojciec nie otrzymał odszkodowania z tytułu przejętego na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego. Skarżąca podniosła, iż gospodarstwo przejęte zostało na własność państwa bez jakichkolwiek obciążeń co zostało również stwierdzone w decyzji o przejęciu z dnia [...] lutego 1956 r. Niezrozumiałe jest więc stwierdzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji, iż z przyznanego F.F. odszkodowania za przejęte gospodarstwo potrącone zostały należności dla Państwa, instytucji i przedsiębiorstwa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 zwanej dalej p. p. s. a.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ administracji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązany jest na podstawie art. 7 i 77 k.p.a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zebrane natomiast w sprawie dowody ocenił z naruszeniem zasady zawartej w art. 80 k.p.a. tj. swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji uzasadnienia wydanych decyzji nie spełniają wymogów określonych wart. 107 § 3 k.p.a. Kwestionowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa wart. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, którą rozważano w stanie faktycznym sprawy była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Idzie tu zatem o konieczność wystąpienia rażącego naruszenia prawa w trakcie prowadzenia postępowania zmierzającego do wydania decyzji. Termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233, wyrok WSA 21 lipca 2006r., sygn.akt IV SA/Wa 740/06). Dlatego też, w tezie wyroku NSA z 12 grudnia 1988r. (II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we [...] z dnia [...] lutego 1956r. o przejęciu na własność Państwa za odszkodowaniem gospodarstwa rolnego o pow. 9 ha, położonego we wsi L. Rolą organu nadzoru było zatem ustalenie, czy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we [...] z dnia [...] lutego 1956 r. została wydana przy spełnieniu wszystkich wymagań określonych w obowiązujących wówczas przepisach prawnych, w szczególności, czy spełnienie tych wymagań zostało należycie wyjaśnione i udokumentowane. Organ nadzoru zobowiązany był zatem ocenić, czy organ wydający decyzję o przejęciu gospodarstwa prawidłowo ustalił czy zachodzą wszystkie wymagane przesłanki do wydania takiej decyzji. Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru nie wywiązał się z tego obowiązku należycie. Podstawę materialnoprawną decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we [...] o przejęciu na własność Państwa za odszkodowaniem i w stanie wolnym od obciążeń gospodarstwa rolnego o pow. 9 ha, położonego we wsi L., stanowiły przepisy dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 właściciel gospodarstwa rolnego, który nie jest w stanie całkowicie i należycie go zagospodarować, mógł zgłosić wniosek o przejęcie na własność Państwa za odszkodowaniem pieniężnym całości lub części gospodarstwa rolnego. Wniosek zgłaszano na piśmie do prezydium gminnej rady narodowej. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] lutego 1954 r. F.F. zwrócił się do Prezydium Gminnej Rady Narodowej w S. o zdanie gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa. Wniosek swój uzasadnił złym stanem zdrowia oraz tym, iż w związku ze śmiercią jego żony – A.F. nie jest on w stanie prowadzić gospodarstwa rolnego. Powyższa okoliczność jest bezsporna, do rozważenia pozostaje natomiast kwestia umieszczenia w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we [...] przejmującej w całości na własność Państwa za odszkodowaniem pieniężnym gospodarstwo rolne położone we wsi L., o powierzchni 9 ha wraz z zabudowaniami, zapisu iż saldo rozliczeniowe z Państwowym Funduszem Ziemi wynosi 0 zł, co skutkowało iż F.F. nie otrzymał odszkodowania. Skarżąca zwracała uwagę na zgromadzone w aktach sprawy zaświadczenia, z których wynika iż przedmiotowe gospodarstwo nie było zadłużone, a zatem nieuprawnione jest twierdzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że F.F. mimo, iż uzyskał odszkodowanie za zdane gospodarstwo, to po potrąceniu wszelkich należności Państwa, instytucji i przedsiębiorstw państwowych - zgodnie do zapisu zawartego w § 9 rozporządzenia - nie uzyskał pieniędzy za zdane gospodarstwo. Zdaniem Sądu stanowisko strony skarżącej w tym zakresie jest prawidłowe, albowiem ze znajdujących się w aktach sprawy zaświadczeń nie wynika aby F.F. zalegał z należnościami wobec Państwa, instytucji i przedsiębiorstw państwowych. Podkreślenia jednak wymaga, iż w aktach sprawy znajduje się również protokół zdawczo - odbiorczy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w sprawie rozrachunku pomiędzy Państwowym Funduszem Ziemi, a F.F. z tytułu użytkowania gospodarstwa na podstawie aktu nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1946r. nr [...]. Dokument ten nie został jednak w ogóle poddany ocenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a w ocenie Sądu ma on istotne znaczenie dla dokonania oceny czy zapis umieszczony w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1956 r., iż saldo rozliczeniowe z Państwowym Funduszem Ziemi wynosi 0 zł, nie pozostawał w sprzeczności z treścią tego dokumentu, a zatem czy zadłużenie wobec Państwowego Funduszu Ziemi było równe przyznanemu odszkodowaniu za przejęte gospodarstwo. Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Zdaniem Sądu dopiero ocena materiału dowodowego, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a. pozwoli na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższa ocena musi znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wydanej decyzji. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.