III SA/Łd 341/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska,, Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Protokolant asystent sędziego Agata Brolik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu produktów oraz zatrzymania produktów 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] nr [...] oraz uchyla decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej zatrzymania produktów; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. na rzecz skarżącego R. G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 12 ust. 1, art. 27c ust. 1 i 3 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2011r., nr 212 poz. 1263 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. zakazał R. G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "R." w P. wprowadzania do obrotu na terytorium RP produktów o nazwach: imitacja barwiąca ogień na niebiesko A., magiczne imitacje ziół B., imitacja fluorescencyjnego pyłku barwiącego N., imitacja brudu C., proszek na kichanie, pieniący się cukier, imitacja brudu D., E., proszek na swędzenie F, G i H. Zatrzymał wskazane produkty na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa nie dłużej niż do dnia 22 czerwca 2013r. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w toku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, że istnieje uzasadnione podejrzenie, że wprowadzane do obrotu wskazane powyżej produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Ponadto organ wskazał, iż w dniu 15 grudnia 2011r. wpłynęło pismo Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...]r., z którego treści wynika, że po spożyciu produktu o nazwie "A." zakupionego w sklepie "I." w P. prowadzonym przez R. G. doszło do zatrucia jednej osoby, która została hospitalizowana na Oddziale Toksykologii Instytutu Medycyny Pracy w Ł.. Od powyższej decyzji R. G. złożył odwołanie, w którym podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji zasadności wycofania i zatrzymania produktów innych, aniżeli produkt o nazwie handlowej "A." i zastosowanie środka, o którym mowa w art. 27c ust. 1 ustawy w maksymalnym wymiarze czasu tj. na okres 18 miesięcy, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 27c ust. 1 i 3 ustawy poprzez bezpodstawne wycofanie i zatrzymanie produktów innych, aniżeli produkt o nazwie handlowej "A.". Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że organ w toku postępowania całkowicie pominął okoliczność, iż do zatrucia doszło w wyniku spożycia jednego produktu o nazwie "A." nieprzeznaczonego do spożycia, ani do użytku zewnętrznego, co wynikało wprost z informacji umieszczonej na opakowaniu produktu. Wycofanie i zatrzymanie natomiast pozostałych 10 produktów nie zostało poprzedzone żadnymi ustaleniami w zakresie istniejącego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz nie wyjaśniono na czym polegało "uzasadnione podejrzenie" co do istnienia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi pozostałych 10 produktów. Zarzucając organowi błędną kwalifikację wskazanych produktów jako środków zastępczych, skarżący wskazał, iż organ nie przedstawił żadnych dowodów, które potwierdziłby dokonaną klasyfikację. Skarżący podkreślił, iż wszystkie wymienione w pkt 1 i 2 produkty to produkty imitacyjne, nieprzeznaczone do spożycia. Są powszechnie dostępne w sklepach z tzw. "śmiesznymi rzeczami" i przeznaczone są do wykorzystania w konwencji żartu. Zaakcentował, że jednorazowy przypadek użycia produktu, który zakończył się zatruciem nie oznacza, że mamy do czynienia ze "środkiem zastępczym" w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Posłużenie się bowiem przez ustawodawcę zwrotem "używanie" oznacza, że środkiem zastępczym jest produkt używany więcej niż jeden raz. Orzekający natomiast w niniejszej sprawie organ nie podjął jakichkolwiek czynności, które pozwoliłby ustalić, że doszło do "używania" a nie do "użycia" produktu o nazwie handlowej "A.". Decyzją z dnia [...]r., znak [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1, ar. 27c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 4 pkt 27, art. 44b i art. 44c ust. 1 ustawy dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. Nr 179, póz. 1485, z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zakazu wprowadzania do obrotu produktów i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podzielając zarzuty postawione w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że w obiekcie wprowadzane są do obrotu produkty co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, iż stwarzają zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Organ nie ustalił, czy zakwestionowane produkty posiadały zgodę na dopuszczenie do obrotu i dlaczego (oprócz produktu "A.") zakazał wprowadzania do obrotu pozostałych produktów wymienionych w decyzji zwłaszcza, że żaden z pozostałych produktów nie posiadał badań laboratoryjnych w celu identyfikacji substancji aktywnych w nich zawartych, a ze zgromadzonego materiału dowodowego w postaci karty informacyjnej leczenia szpitalnego na Oddziale Toksykologii Kliniki Chorób Zawodowych i Toksykologii IMP w Ł., wynika, że M. G. była w stanie po zatruciu substancją o działaniu psychoaktywnym rzekomo produktem "A.", który zakupiła w sklepie "I." w P. Organ I instancji nie wskazał w jakiej postaci produkt był oferowany do sprzedaży i czy zawierał jakikolwiek opis składu, do czego służył i jakie było jego źródło pochodzenia. Nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął, że produkt może być lub jest używany zamiast np.: środka odurzającego i na jakiej podstawie zaklasyfikował produkty do środków zastępczych, jeżeli nie zostały one poddane badaniom laboratoryjnym w celu identyfikacji substancji w nich zawartych i dlaczego uznał, że stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Nie uzasadniono również z jakiego powodu zastosowano maksymalny okres tj. 18 miesięcy, na przeprowadzenie oceny i badań bezpieczeństwa produktu. Zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 107 § 1 i 3 oraz art. art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę organ winien uwzględnić całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ustalić stan faktyczny sprawy, a następnie dokonać oceny poszczególnych dowodów, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które powinno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów. Rozpatrując ponownie sprawę organ powinien ustalić sposób użycia, stosowania produktów, a w szczególności to czy produkty te są środkami przeznaczonymi do spożycia, a jeśli tak, to czy były oznakowane stosownie do przepisów w zakresie znakowania środków spożywczych. Organ odwoławczy utrzymał natomiast zaskarżoną decyzję w zakresie zatrzymania produktów gdyż jest to konieczne do przeprowadzenia ich badań. Zatrzymanie na okres 18 miesięcy nie stoi na przeszkodzie wcześniejszemu przeprowadzeniu badań. R. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję organu odwoławczego w części w jakiej utrzymuje ona w mocy poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Nadto zaskarżył decyzję organu I instancji w części w jakiej została ona utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Podniósł zarzut naruszenia art. 107 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie o legalności zatrzymania produktów na okres 18 miesięcy oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji zasadności wycofania i zatrzymania produktów innych, aniżeli produkt o nazwie handlowej "A." i zastosowanie środka, o którym mowa w art. 27c ust. 1 ustawy w maksymalnym wymiarze czasu tj. na okres 18 miesięcy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję organu I instancji oraz decyzji organu I instancji w zakresie w jakim została utrzymana przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż utrzymał decyzję organu I instancji w zakresie zatrzymania produktów na podstawie art. 27c ust. 1 ustawy, z uwagi na fakt, że zatrzymane produkty przed ewentualnym ponownym wprowadzeniem ich do obrotu muszą być przebadane w celu jednoznacznego ustalenia, czy nie posiadają negatywnego wpływu na życie i zdrowie ludzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – [zwanej dalej w skrócie – p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. W rozpoznawanej sprawie organ administracji naruszył przepis prawa materialnego i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 marca 1989r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. nr 212 z 2011r. poz.1263 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art.27c ust.1 wymienionej ustawy w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. W myśl art.27c ust.3 cytowanej ustawy w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny: 1) zatrzymuje produkt; 2) nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. Z art.27c ust.1 ustawy z 14 marca 1989r. wynika, iż organ administracji wydaje decyzję o wstrzymaniu wytwarzania produktu lub wprowadzenia go do obrotu lub nakazuje wycofanie go z obrotu w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Natomiast zatrzymanie produktu następuje tylko w razie wydania decyzji o której mowa w art.27c ust.1 ustawy z 14 marca 1989r. Wskazuje na to sformułowanie użyte w przepisie art.27c ust.1 "w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust.1". Oznacza to, iż do zatrzymania produktu może dojść tylko w razie wydania decyzji określonej w art.27c ust.1 ustawy. Innymi słowy nie można zatrzymać produktu bez uprzedniego wydania decyzji, o której mowa w art.27c ust.1 ustawy. Najpierw musi zatem zostać wydana decyzja określona w art.27c ust.1 i dopiero wówczas można zatrzymać produkt. W rozpoznawanej sprawie przede wszystkim należy podnieść, iż zaskarżono decyzję organu odwoławczego jedynie w części w jakiej utrzymuje ona w mocy poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sentencja decyzji z dnia [...]r. składa się z dwóch części. Pierwsza część to uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej zakazu wprowadzenia do obrotu produktów i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Druga cześć to utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie. Decyzja organu I instancji z [...]r. zawiera natomiast dwa rozstrzygnięcia a mianowicie punkt 1 dotyczy zakazu wprowadzenia do obrotu produktów w nich wymienionych oraz punkt 2 stanowiący o zatrzymaniu tych produktów. Wobec tego, iż decyzja kasacyjna dotyczy punktu 1-go decyzji organu I instancji to oznacza, iż utrzymano w mocy decyzję organu I instancji w zakresie zatrzymania produktów. Decyzja organu odwoławczego została zatem zaskarżona do sądu administracyjnego w części dotyczącej zatrzymania produktów. Ustalenie zakresu w jakim zaskarżono decyzję organu odwoławczego ma istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w części w jakiej zaskarżono konkretny akt. Sąd nie może natomiast uczynić przedmiotem swego rozpoznania decyzji w części w jakiej nie została ona zaskarżona ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadminitracyjnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz Jan Paweł Tarno wyd. LexisNexis Warszawa 2010r. str.312, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz pod red. R.Hausera i M.Wierzbickiego wyd. C.H.Beck Warszawa 2011r. str.508). W związku z czym w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania sądu była decyzja organu administracji jedynie w części w jakiej została zaskarżona tzn. w zakresie zatrzymania produktów. Wspomnieć tylko należy, iż decyzja z [...]r. w części nie zaskarżonej wydana została z naruszeniem art.138 § 2 kpa. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzję kasacyjną można zatem wydać jedynie w stosunku do całości zaskarżonej decyzji. Wymieniony przepis nie przewiduje natomiast możliwości uchylenia decyzji organu I instancji jedynie w części i w tym zakresie przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja z [...]r. w części kasacyjnej została zatem wydana z naruszeniem art.138 § 2 kpa. Organ odwoławczy może natomiast uchylić zaskarżoną decyzję w części lecz zobowiązany jest wówczas w tym zakresie wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art.138 § 1 pkt.2 kpa tzn. albo orzec co do istoty sprawy lub umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Wobec tego, iż decyzja organu odwoławczego w części kasacyjnej nie została zaskarżona sąd w tym zakresie nie był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia. W ocenie sądu organ odwoławczy z naruszeniem art.27c ust.3 pkt.1 ustawy z 14 marca 1985r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie w zakresie zatrzymania produktów. W sytuacji gdy organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie w części dotyczącej zakazu wprowadzenia do obrotu produktów to oznacza, iż w obrocie prawnym nie było decyzji o której mowa w art.27c ust.1 ustawy. Konsekwencją tego było to, iż nie można pozostawić w obrocie prawnym jedynie rozstrzygnięcia o zatrzymaniu produktów. Zatrzymać produkt można bowiem tylko w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art.27c ust.1 ustawy. Skoro decyzji określonej w art.27c ust.1 nie ma w obrocie prawnym to niedopuszczalnym było pozostawienie w tym obrocie samego rozstrzygnięcia o zatrzymaniu produktu. Organ odwoławczy naruszył zatem przepis art.27c ust.3 pkt.1 ustawy z 14 marca 1985r. co miało wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.a.) ustawy z 30 sierpnia 2002r. sąd uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję organu I instancji. Nadto sąd uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z [...]r. w części dotyczącej zatrzymania produktów. Wobec tego, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art.152 ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego rozkazu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Z uwagi na to, iż skarga została uwzględniona, an podstawie art.200 ustawy z 30 sierpnia 200r. w związku z § 18 ust.1 pkt.1c.) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163 poz.1348 z późn. zm.) sąd zasądził od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. na rzecz skarżącego kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na ogólną sumę kosztów złożyło się: 200 zł – wpis sądowy, 240 zł – wynagrodzenie pełnomocnika i 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Należy ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie. A. B.