II SA/Bk 273/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi D. T. A. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Starosta G. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. znak: WA.7332-11/09, udzielił Zarządowi Powiatu G. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie drogi powiatowej - ul. W. w G.. Decyzja stała się ostateczna dnia 1 stycznia 2010 r. Pismem z dnia 9 maja 2011 r. D. A., współwłaścicielka działek o nr 3218/2 i 3239, sąsiadujących z inwestycją, wniosła do Starosty G. o uwzględnienie wjazdów na ww. działki. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Starosta G. na podstawie art. 149 § 3 kpa, odmówił wznowienia postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie drogi powiatowej ul. W. w G. W uzasadnieniu powołano się na zapisy art. 29 ustawy o drogach publicznych, w którym wskazano do kogo należy budowa i przebudowa zjazdów. Ponadto wyjaśniono, że zarządca drogi nie był zobowiązany do wykonania zjazdów na działki o nr geod. 3218/2 i 3239 w ramach przebudowy ul. W., gdyż nie stwierdzono istnienia zjazdów, ani zezwoleń na ich lokalizację w trybie art. 29 ust. 3 ustawy. Po rozpatrzeniu zażalenia D. A., Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na brak wyjaśnienia żądania podania z dnia 9 maja 2011 r. Zwrócono również uwagę na brak oceny formalnej wniosku zakwalifikowanego samodzielnie przez organ l instancji jako podanie o wznowienie postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu wstępnym wnioskodawczyni wyjaśniła, pismem z dnia 26 sierpnia 2011 r., iż wnosi o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji Starosty G. z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Jako nową istotną okoliczność nie znaną organowi wskazano wywłaszczenie części nieruchomości pod drogę publiczną - ul. W. w latach 70-tych XX wieku. D. A. wskazała, że działki pozostałe po wydzieleniu miały urządzone zjazdy ziemne, które w późniejszych latach "zatarły się" w wyniku zaprzestania użytkowania tych działek rolniczo. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], Starosta G. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wskazując, iż terminem w którym strona najpóźniej dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia był dzień 18 grudnia 2009 r., czyli zdaniem organu I instancji, dzień w którym decyzja została doręczona stronie poprzez publiczne ogłoszenie. Po rozpatrzeniu zażalenia D. A., Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na potrzebę ustalenia terminu, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Ponadto zwrócono uwagę, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji ocenił również czy zostały spełnione wymagania specustawy dotyczące zawiadamiania pozostałych stron poprzez obwieszczenia, gdyż skarżąca podniosła również, że nie została poinformowana o planowanej inwestycji drogowej. Starosta G. postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], wznowił na wniosek strony postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., udzielającą Zarządowi Powiatu G. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie drogi powiatowej - ul. W. w G. Organ I instancji wskazał, iż wymogi formalne wniosku o wznowienie zostały spełnione – D. A. jest stroną postępowania jako współwłaścicielka działek nr 3218/2 i 3239 bezpośrednio sąsiadujących z inwestycją, podanie o wznowienie zostało złożone w ustawowym terminie zgodnie z art. 148 § 1 kpa oraz powołano się na podstawę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Po zebraniu materiału dowodowego Starosta G. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. znak. [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdyż stwierdził brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W ocenie organu I instancji przedstawione okoliczności związane z wywłaszczeniem nieruchomości pod Zakłady Tłuszczowe czy wywłaszczenie działki z przeznaczeniem na drogę publiczną ul. [...], nie stanowią podstawy do uchylenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się D. A. i złożyła odwołanie. Wskazała, że organy administracji uniemożliwiły jej wypowiedzenie się w sprawie oraz nie uwzględniono składanych przez nią wniosków. Podniosła, że obciążanie jej kosztami budowy zjazdów, do których dostęp został uniemożliwiony "w wyniku działań administracji rządowej jest niezgodne z zasadami współżycia społecznego i podważa zaufanie obywateli do organów administracji rządowej". Do odwołania załączono kopię decyzji Urzędu Miasta i Gminy w G. z dnia [...] stycznia 1976 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu m.in. działki należącej do ojca odwołującej na potrzebę budowy ulicy związanej z realizacją inwestycji Fabryki Płyt Wiórowych w G. D. A. wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Starostwa do wybudowania zjazdów. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 193, poz. 1194 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że podnoszone przez D. A. okoliczności związane z wywłaszczeniem nieruchomości należącej wcześniej do jej ojca – F. T., nie stanowią istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej czy dowodu, który mógłby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. D. A. wskazuje, że na podstawie decyzji wywłaszczeniowych działki bezpośrednio sąsiadujące z kwestionowaną inwestycją drogową o nr ewid. 3218/2 i 3239 utraciły posiadany wcześniej dostęp do drogi publicznej. Odnosząc się do stanowiska, iż w chwili obecnej, zdaniem odwołującej uniemożliwiony jest dostęp do drogi publicznej organ wyjaśnił, że zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu (arkusz 2/4) działki o nr 3218/2 i 3239 posiadają dostęp do drogi publicznej - ulicy W., gdyż bezpośrednio graniczą z działką o nr 3221/4, stanowiącą pas drogowy. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Ustęp drugi stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W postępowaniu przed organem I instancji ustalono, iż do działek o nr 3218/2 i 3239 zarządca drogi powiatowej nie wydawał zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Uprawniony geodeta również nie stwierdził na gruncie i w dokumentacji geodezyjnej istnienia zjazdów do nieruchomości, których współwłaścicielką jest D. A. Przedłożone przez skarżącą dokumenty (pismo Urzędu Miasta i Gminy w G. z dnia [...] sierpnia 1987 r., znak: [...] z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nr 3218/1 przeznaczonej pod Zakłady Tłuszczowe, decyzja Urzędu Miasta i Gminy w G. z dnia [...] stycznia 1976 r., znak [...], o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu za nieruchomość przeznaczoną na potrzebę budowy ulicy W., oświadczenia użytkowników działek nr 3218/2 i 3239 o istnieniu zjazdów ziemnych na ww. nieruchomości) nie stanowią dowodu, iż w przeszłości właściciel działek nr 3218/2 i 3239 uzyskał stosowne zezwolenia na lokalizację zjazdów, bądź zarząd drogi urządził zjazdy z drogi publicznej podczas jej budowy. Ustosunkowując się do zarzutu, iż uchybiono procedurze zawiadomienia w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz uniemożliwiono odwołującej wypowiedzenie się w sprawie, organ wskazał, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w sposób wyczerpujący reguluje zasady udziału stron w postępowaniu. Zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 11 d ust. 5 specustawy starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony zawiadamiane są w drodze obwieszczeń w starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Zaś w myśl art. 11f ust. 3 specustawy starosta decyzję doręcza jedynie wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Ponadto starosta wysyła zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Ponieważ D. A. nie jest dotychczasową właścicielką ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji organ nie miał obowiązku bezpośredniego doręczania zawiadomień odwołującej. Zainteresowana zawiadamiana była poprzez obwieszczenia umieszczone na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w G., w Urzędzie Miasta G., na stronie internetowej miasta oraz w prasie lokalnej. We wznowionym postępowaniu umożliwiono D. A. zapoznanie się z aktami sprawy oraz wypowiedzenie się w sprawie (k. 53 i 55 akt I instancji). Ponadto w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 10 § 1 kpa umożliwiono stronom wznowionego postępowania wypowiedzenie się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań, z którego prawa odwołująca skorzystała w dniu 21 lutego 2012 r. Z decyzją tą nie zgodziła się D. A. i wniosła skargę do sądu administracyjnego. Podała, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w odwołaniu z dnia 18 stycznia 2012 r. Ponownie podkreśliła, że nie zgadza się z decyzją Starosty, albowiem na etapie budowy a później modernizacji ulicy Wiórowej organy nie umożliwiły jej wypowiedzenia się w sprawie. Podała, że w wyniku dokonanych wywłaszczeń pod ulicę Wiórową i podziału jej działki utraciła dostęp do drogi. Działania podjęte w tym zakresie przez organy naruszają jej podstawowe prawa obywatelskie. Obciążanie jej obecnie kosztami budowy zjazdów do jej działek, do których dostęp aktualnie jest niemożliwy na skutek działania administracji rządowej jest niezgodny z zasadami współżycia społecznego i podważa zaufanie obywateli do organów administracji rządowej. Zdaniem skarżącej organy administracji nie mogą pozostawić obecnej sytuacji w której dostęp do drogi uniemożliwia jej około metrowa skarpa. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem sporu pomiędzy stroną skarżącą a organami architektoniczno – budowlanymi jest kwestia budowy zjazdów z przebudowanej drogi powiatowej – ulicy W. w G. do działek o nr geod. 3218/2 i 3239 stanowiących własność skarżącej, bezpośrednio graniczących z działką o nr 3221/4 stanowiącą pas drogowy. Skarżąca podnosi, iż działki te, pozostałe po wywłaszczeniu części nieruchomości stanowiącej własność jej ojca pod budowę drogi publicznej, miały urządzone zjazdy ziemne, które w późniejszych latach "zatarły się" w wyniku zaprzestania rolnego użytkowania tych działek. W sporze pomiędzy organami a skarżącą, czy zjazdy do działek stanowiących jej własność winny być wykonane w ramach przebudowy drogi powiatowej – ul. W., na którą to inwestycję udzielił zezwolenia Starosta G. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., racja leży po stronie organów. Stanowisko takie znajduje swoje uzasadnienie w regulacji prawnej dotyczącej budowy lub przebudowy zjazdów. Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Wyjątek od zasady ustanowionej w art. 1 przepisu polega na tym, iż w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Skoro budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, oznacza to iż realizacja inwestycji w zakresie budowy lub przebudowy zjazdu obciąża właściciela nieruchomości, zarówno gdy chodzi o zezwolenie na lokalizację zjazdu, jak i koszty tej inwestycji. Natomiast w przypadku wybudowania zjazdu przez właściciela – gdy mamy już do czynienia ze "zjazdem istniejącym" – w przypadku kolejnej budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów należy do zarządcy drogi. Oznacza to, iż budowa lub przebudowa zjazdu winna być wykonana w ramach inwestycji przebudowy drogi i koszty wykonania zjazdu ponosi inwestor budujący drogę. Odnosząc powyższe zasady do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Skarżąca nie może się domagać, aby zarządca drogi powiatowej, dokonując przebudowy tej drogi, wykonał zjazdy do działek stanowiących jej własność, albowiem urządzone wcześniej zjazdy ziemne, które "zatarły się" w wyniku zaprzestania rolniczego użytkowania działek, nie mogą być uznane za "zjazdy dotychczas istniejące" w rozumieniu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W postępowaniu przed organem I instancji ustalono, iż do działek o nr 3218/2 i 3239 zarządca drogi powiatowej, nie wydawał zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Uprawniony geodeta również nie stwierdził na gruncie i w dokumentacji geodezyjnej istnienia zjazdów do nieruchomości, których właścicielką jest skarżąca D. A. Również przedłożone przez skarżącą dokumenty o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu za nieruchomość wywłaszczoną na potrzebę budowy ulicy Wiórowej, nie stanowią dowodu, iż w przeszłości właściciel działek nr 3218/2 i 3239 uzyskał stosowne zezwolenia na lokalizację zjazdów, bądź zarząd drogi urządził zjazdy z drogi publicznej podczas jej budowy. A zatem – w ocenie Sądu- nie ma dowodu, iż w okresie między budową ulicy W., a jej przebudową na podstawie decyzji Starosty G. z dnia [...] listopada 2009 r., zostały wybudowane zjazdy w trybie przewidzianym w art. 29 ustawy o drogach publicznych. Nie można więc mówić o "zjazdach dotychczas istniejących" w rozumieniu w/w przepisu. Strona skarżąca przyznaje, iż po wybudowaniu drogi zostały urządzone jedynie zjazdy ziemne, które w późniejszych latach "zatarły się" w wyniku zaprzestania użytkowania tych działek rolniczo. Działki te – według oświadczenia skarżącej na rozprawie – w chwili obecnej są wykorzystywane rolniczo. Błędne są twierdzenia skarżącej, iż w wyniku wywłaszczeń i podziału działki utraciła dostęp do drogi publicznej. Działki skarżącej posiadają dostęp do drogi publicznej – ulicy W., gdyż bezpośrednio graniczą z działką o numerze 3221/4 stanowiącą pas drogowy. Niezbędna jest jedynie budowa zjazdu. Podkreślić wszakże należy, iż decyzja w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 13 lipca 2010 r., zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy z 1985 r. o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę (IOSK 1243/09, LEX nr 594986). W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, iż odmowa uchylenia ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w postaci przebudowy ulicy Wiórowej jest rozstrzygnięciem zgodnym z prawem, albowiem brak jest podstaw prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku budowy zjazdów do nieruchomości stanowiących własność skarżącej. W szczególności podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z wywłaszczeniem nieruchomości należącej wcześniej do ojca skarżącej, mające stanowić nowe fakty i dowody w sprawie nie stanowią istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej czy dowodu, który mógłby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nadmienić ponadto należy, iż podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania polegające na tym, iż organy nie umożliwiły skarżącej wypowiedzenia się w sprawie, są bezpodstawne. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił skarżącej, iż postępowanie w trybie zwykłym prowadzone było na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, której przepisy przewidują szczególny tryb doręczania decyzji oraz zawiadamiania o jej treści. Z przepisów tych wynika, iż skarżąca jako zainteresowana w sprawie winna być zawiadamiana poprzez obwieszczenie umieszczane na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w G., w Urzędzie Miasta G., na stronie internetowej miasta oraz w prasie lokalnej. I takich zawiadomień organy dokonywały. Natomiast w postępowaniu wznowieniowym umożliwiono skarżącej zapoznanie się z aktami sprawy oraz wypowiedzenie się w sprawie (k. 53 i 55 akt I instancji). Natomiast w postępowaniu odwoławczym postępowania wznowieniowego zawiadomiono stronę w trybie art. 10 § 1 Kpa, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz o zgłoszeniu żądań, z którego to prawa skarżąca skorzystała w dniu 21 lutego 2012 r. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).