II SA/Ol 332/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi E.D. i N.C na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki budynku mieszkalno-gospodarczego oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia 8 lipca 1991 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w M., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nakazał E.D. oraz H. i W.C. rozbiórkę budowanych na działce nr "[...]", fundamentów pod budynek gospodarczo – mieszkalny oraz zasypanie wykopów i doprowadzenie terenu do stanu pierwotnego, w terminie do dnia 30 lipca 1991 r. Wojewoda O. decyzją z dnia 14 sierpnia 1991 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 lipca 1992 r., sygn. akt IV SA 1219/91 oddalił skargę E.D. wniesioną na decyzję organu odwoławczego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. pismem z dnia 10 maja 2010 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego budynku na opisanej wyżej działce. Następnie, decyzją z dnia 16 listopada 2011 r. nakazał E.D. i N.C. rozbiórkę budynku mieszkalno – gospodarczego, wybudowanego na przedmiotowej działce, posadowionego na fundamentach podlegających rozbiórce na podstawie ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia 8 lipca 1991 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że przedmiotowy obiekt budowlany wybudowany został we wrześniu 1991 r. Jest to budynek murowany, częściowo podpiwniczony, o zróżnicowanej wysokości kalenicy. Powierzchnia zabudowy budynku wynosi 93,4 m², powierzchnia tarasów 50 m² i 20,9 m². E.D. oświadczyła, że budynek użytkowany jest od kwietnia 1992 r., a na jego budowę nie uzyskała pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia 8 lipca 1991 r. nakazująca rozbiórkę fundamentów jest ostateczna i podlegała wykonaniu. Ustalono jednak, że rozbiórka nie została wykonana, a na tych fundamentach wzniesiony został przedmiotowy budynek mieszkalno-gospodarczy. Stosownie do art. 103 ust. 2 z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane do budowy zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, w tym art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, który nakazywał przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że przedmiotowy budynek naruszał ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie zakończenia jego budowy, tj. ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy P., zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w "[...]" z dnia 30 grudnia 1985 r. W ocenie organu nadzoru budowlanego, stan faktyczny sprawy wypełnił przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, co skutkowało wydaniem nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Stwierdził ponadto, że art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. wyłączył możliwość zastosowania procedury legalizacyjnej. Dodał, że brak możliwości legalizacji obiektu budowlanego wynikał również z braku możliwości zalegalizowania fundamentów. Prowadzenie postępowania legalizacyjnego dotyczącego obiektu zrealizowanego na fundamentach, co do których orzeczono nakaz rozbiórki, stanowiłoby obejście prawa i rażąco naruszyłoby art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. W złożonym odwołaniu E.D. zarzuciła, że organ pierwszej instancji wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy, tj. błędnie opisał przedmiotowy budynek, gdyż od strony południowej nie ma tarasu, lecz podparte słupami zadaszenie. Odwołująca się zakwestionowała ponadto termin zakończenia budowy i wskazała, że nastąpiło to dopiero w 1997 r., kiedy w kwietniu 1997 r. wybudowano komin do odprowadzenia spalin z kotła c.o., doprowadzono do niego instalację hydrauliczną i uzupełniono instalację centralnego ogrzewania w budynku, a w maju 1997 r. przygotowano instalację elektryczną do podłączenia przez zakład energetyczny. Odwołującą się zarzuciła, że organ oparł się przy ustalaniu tej kwestii na ogólnych i nieprecyzyjnych oświadczeniach stron, zamiast przeprowadzić szczegółowe postępowanie dowodowe. Podniosła, że z uwagi na datę zakończenia budowy możliwa jest legalizacja dokonanej samowoli. Obiekt ten stanowi zabudowę działki siedliskowej i jest związany z produkcją rolną. Fakt, że obecnie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, nie wyklucza możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie. Wywiodła, że możliwość legalizacji budynku musi wiązać się z legalizacją także fundamentów. N.C. w odwołaniu podniósł natomiast, że nie wiadomo, której nieruchomości dotyczy decyzja z dnia 16 listopada 2011 r., gdyż powołano w niej działki nr x i nr y. Ponadto zarzucił, że od dnia 27 października 2010 r. organ nie odpowiada na jego pisma, co rażąco narusza art. 35 § 3 K.p.a. Odwołujący się podniósł ponadto, że Urząd P. pismem z dnia 14 września 1990 r., poinformował ówczesnego właściciela działki, że na działce nr x może być zlokalizowany budynek mieszkalno-gospodarczy, natomiast organ pierwszej instancji sprzecznie z powyższym stwierdził, że budynek mieszkalno-gospodarczy narusza ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania Gminy P. z dnia 30 grudnia 1985 r. Zarzucił również, że w decyzji błędnie podano adres zamieszkania pierwotnych współwłaścicieli nieruchomości, H. i W.C. Wywiódł z tego, że kierowane do nich pisma i decyzje nie były im doręczone. Dodał, że nie wszystkie pisma zostały również doręczone odwołującej się. Zdaniem odwołującego się, pobierane od 1991 r. podatki od działki nr x i od przedmiotowego budynku, stanowią przyzwolenie na istniejący stan prawny, wobec czego wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie legalizacji budynku, na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 marca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów, stosuje się przepisy dotychczasowe. Stwierdził, że decyzja z dnia 8 lipca 1991 r., nakazującą rozbiórkę rozpoczętych fundamentów pod budynek gospodarczo - mieszkalny oraz zasypanie wykopów i doprowadzenie terenu do stanu pierwotnego, jest ostateczna i podlegała wykonaniu. Inwestorzy nie wykonali jednak nałożonego obowiązku, a ponadto na tych fundamentach wybudowali sporny budynek. Z protokołu kontroli i pisma odwołującego się z dnia 30 czerwca 2010 r. wynikało, że budynek ten wybudowany został we wrześniu 1991 r., zaś użytkowany jest od kwietnia 1992 r. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, prawidłowo organ pierwszej instancji przyjął że budynek wybudowano pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. W myśl natomiast art. 37 ust. 1 pkt 1 obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy terenowy organ administracji państwowej stwierdzi, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę. Z treści miejscowego planu ogólne zagospodarowania przestrzennego gminy P., zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w "[...]" z dnia 30 grudnia 1985 r., działka odwołujących się leży na terenach rolnych, w strefie chronionego krajobrazu, nie przeznaczonych pod zabudowę. Powyższe potwierdzają dodatkowo zaświadczenia Wójta Gminy w P. z dnia 9 listopada 2010 r. i 24 stycznia 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że budując obiekt budowlany na fundamentach objętych nakazem rozbiórki, na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, odwołujący się wypełnili przesłanki warunkujące zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W tej sytuacji uznał wniosek o umorzenie prowadzonego postępowania za bezzasadny. Dodatkowo organ odwoławczy zaznaczył, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 stycznia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody O. z dnia 23 czerwca 1997 r. odmawiającą uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 14 sierpnia 1991 r. dotyczącej nakazu rozbiórki fundamentów pod tym budynkiem. W złożonej skardze E.D. i N.C. zarzucili, że błędnie organy obu instancji przyjęły, iż przedmiotowa działka nie jest przeznaczona pod zabudowę. Wywiedli, że na terenie nie przeznaczonym pod budownictwo nie jest wykluczona zabudowa, o ile nie zmieni ona przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym. Zdaniem skarżących, przeznaczenie nieruchomości na cele upraw rolnych nie wyłącza możliwości zabudowy takiej działki budynkiem związanym bezpośrednio z prowadzoną na tej nieruchomości produkcją rolną. W toku postępowania organy obu instancji zaniechały jednak ustalenia celu przeznaczenia przedmiotowego budynku, mimo iż strony wskazywały na jego związek z produkcją rolną. Powyższym naruszono art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skarżący zarzucili ponadto, że w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono terminu "budynek gospodarczo – użytkowy", co narusza również art. 107 § 3 K.p.a. Podnieśli też, że w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd o konieczności badania zgodności z planem miejscowym na dzień podjęcia decyzji, a nie na dzień samowolnego wzniesienia obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. W sprawie nie jest sporne, że przedmiotowy budynek skarżący wybudowali na fundamentach, co do których funkcjonuje w obrocie prawnym ostateczna decyzja administracyjna nakazująca ich rozbiórkę. Decyzją z dnia 8 lipca 1991 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w M. nakazał bowiem skarżącej oraz H. i W.C. rozbiórkę budowanych na działce nr x fundamentów pod budynek gospodarczo - mieszkalny, zasypanie wykopów i doprowadzenie terenu do stanu pierwotnego. Wojewoda O. decyzją z dnia 14 sierpnia 1991 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 lipca 1992 r., sygn. akt IV SA 1219/91, oddalił skargę wniesioną na tę decyzję. Dodać należy, że decyzja ta nie została wzruszona również w trybie nadzwyczajnym. Decyzją z dnia 23 czerwca 1997 r. Wojewoda O. odmówił bowiem uchylenia, w trybie art. 154 K.p.a., własnej decyzji ostatecznej z dnia 14 sierpnia 1991 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 sierpnia 1997 r. uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie organu wojewódzkiego. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 1856/97, uchylił decyzję organu odwoławczego, wskazując na naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 stycznia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody O. z dnia 23 czerwca 1997 r. Stosownie do art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Bezspornie więc inwestorzy mieli obowiązek dokonania rozbiórki fundamentów wybudowanych na opisanej wyżej działce. Powyższe nie tylko nie zostało wykonane, ale na tych fundamentach skarżący wybudowali przedmiotowy budynek. Wobec powyższego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie było potrzeby wszczynania postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego przedmiotowego budynku. Obowiązek wykonania ostatecznego nakazu rozbiórki wymusza bowiem, także ze względów technicznych, rozebranie również nielegalnie wybudowanego na tych fundamentach budynku, bez konieczności wydawania decyzji w przedmiocie kolejnej samowoli budowlanej. W przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, organ administracji mógł zastosować regulacje przewidziane ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Wszczęcie i prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie nie stanowi jednak naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylanie wydanych decyzji. Słusznie stwierdził organ pierwszej instancji, że niemożliwa jest legalizacja przedmiotowego budynku, skoro został on wzniesiony na samowolnie wybudowanych fundamentach, które muszą być rozebrane. Legalizacja tej kolejnej samowoli kłóciłaby się z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa (art. 35 ust. 1 Konstytucji RP). Z zasady tej wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być zatem traktowane równo, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 2002 r., sygn. P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 35). Legalizacja budynku nielegalnie wzniesionego na samowolnie wybudowanych fundamentach oznaczałaby niezgodne z prawem zwolnienie inwestorów z obowiązku wykonania decyzji o rozbiórce fundamentów, podczas gdy inni inwestorzy, co do których również wydano ostateczne nakazy rozbiórki budynków, musieli by wykonać takie decyzje na własny koszt, gdyż popełnili tylko jedną samowolę budowlaną. Wskazane w skardze okoliczności, które zdaniem skarżących organy administracji powinny były wyjaśnić, nie mają znaczenia w sprawie, skoro inwestorzy wybudowali przedmiotowy budynek na fundamentach, co do których wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Odnosząc się do wywodów skargi dotyczących możliwości zabudowy przedmiotowej działki jako gruntu rolnego, wskazać należy, że w tej kwestii wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lipca 1992 r., sygn. akt IV SA 1219/91. Odnosząc się do argumentacji skarżącej NSA stwierdził, że na terenach rolnych dopuszczalna była budowa obiektów bezpośrednio związanych z produkcją rolną i obiektów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, gdyż tylko taka zabudowa, która wraz z gruntem tworzy gospodarstwo rolne, niezbędna do właściwego prowadzenia tego gospodarstwa, mogła być uznana za mieszczącą się w planistycznym przeznaczeniu terenu pod uprawy rolne. Z tych względów Urząd Gminy w P. w piśmie z dnia 14 września 1990 r., adresowanym do rolnika posiadającego gospodarstwo rolne, zawarł informację o możliwości wzniesienia przez niego budynku gospodarczo – mieszkalnego na przedmiotowej działce. Informacja ta nie mogła być traktowana jako promesa udzielenia pozwolenia na budowę obiektu o innym przeznaczeniu i innej osobie, niż adresat pisma. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270), skargę należało oddalić.