II OZ 821/12

Dnia 2 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 2 października 2012 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G.G. i W.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2012 roku sygn. akt I SA/Wa 2243/11 o odmowie dopuszczenia w charakterze uczestników postępowania do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi B.C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2011 roku znak w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił G.G. i W.G. dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestników postępowania w sprawie ze skargi B.C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca złożyła skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2011 r. utrzymującą w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2011 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2010 r., orzekającej o pozwoleniu na prowadzenie prac na terenie wpisanym do rejestru zabytków, polegających na realizacji projektu budowlanego rozbudowy budynku handlowo-usługowego, przewidzianego na działkach oznaczonych nr [...], położonych u zbiegu ulic [...]. W uzasadnieniu wniosków G.G. i W.G. wskazały, że są współwłaścicielkami nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] 19, składającej się z działki gruntu oraz części wspólnych budynku - kamienicy zabytkowej wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...], które pozostały po wyodrębnieniu lokali w tej kamienicy (Kw nr [...]) oraz właścicielkami wyodrębnionych w kamienicy zabytkowej lokali: G.G. lokali nr 1 (Kw nr [...]) i nr 4 (Kw nr [...]), a W.G. lokalu nr 3 (Kw nr [...]). Wobec tego wnioskodawczynie uważają, że niniejsza sprawa dotyczy ich interesu prawnego, a zatem mogą one jako współwłaścicielki działki nr [...] i części wspólnych kamienicy zabytkowej oraz właścicielki lokali w tej kamienicy zgłosić swój udział w postępowaniu. Wnioskodawczynie wskazały, że z uzasadnienia decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2011 r., wynika, że w interesie prawnym skarżącej, jako właścicielki indywidualnie wpisanej do rejestru zabytków kamienicy zabytkowej przy ul. [...] 19 w [...], leży zabezpieczenie i utrzymanie tego zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Zdaniem wnioskodawczyń, taki sam status stron przysługuje im w tym postępowaniu. Odmawiając dopuszczenia do udziału w postępowaniu Sąd I instancji wskazał, że istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wnioskodawczynie jako współwłaścicielki nieruchomości, na której posadowiona jest kamienica wpisana do rejestru zabytków mają interes prawny, aby brać udział w sprawie sądowoadministracyjnej, w której oceniana jest legalność decyzji wydanej w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na prowadzenie prac polegających na rozbudowie budynku handlowo - usługowego na nieruchomościach sąsiednich, który jest elementem zabytku obszarowego - historycznego układu urbanistycznego śródmieścia Miasta [...]. Odwołując się do przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) – zwanej dalej "u.o.z." oraz rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. Nr 150, poz. 1579), Sąd I instancji wskazał, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku jest wnioskodawca, na którym ciążą określone obowiązki związane ze sporządzeniem odpowiedniej dokumentacji i stosowaniem się do zakresu robót określonych w pozwoleniu oraz (jeżeli takie będą określone) warunków z niego wynikających. Przedmiotowe pozwolenie odnosi się bowiem do osoby mającej tytuł prawny do zabytku i dotyczy robót prowadzonych przy zabytku (tej części zabytku), którym dany podmiot ma prawo dysponować. W ocenie Sądu I instancji, pozwolenie nie może zawierać np. warunków dotyczących działań, które odnoszą się do sąsiedniej nieruchomości, czy sąsiedniego zabytku, których adresat pozwolenia nie mógłby wykonać, nie mając żadnego prawa do ingerencji w cudzą własność. Sąd I instancji wskazał jednocześnie, że z akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowe pozwolenie dotyczyło kamienicy przy ul. [...] 19. Sąd I instancji podkreślił, że sprawa o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wyprzedza sprawę o uzyskanie pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego (art. 36 ust. 8 u.o.z.). Ponadto sprawa o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru ma charakter autonomiczny względem sprawy o uzyskanie pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego i nie stanowi etapu uzgodnienia w sprawie głównej – budowlanej. Każda z tych spraw kończy się odrębną decyzją administracyjną. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny organu nie jest strona techniczno – budowlana planowanych robót budowlanych, ale to jaki wpływ mają zgłoszone roboty budowlane na wartości - historyczną, naukową i artystyczną zabytku, do którego wnioskodawca ma tytuł prawny, tj. czy proponowane przez uprawnionego roboty budowlane umożliwiają trwałe zachowanie zabytku. W przypadku zabytku obszarowego – historycznego układu urbanistycznego właściwy organ ocenia wpływ planowanych robót np. na historyczny schemat założenia (ulic i zabudowy), koncepcję architektoniczną układu. Ocena przez organ ochrony konserwatorskiej programu planowanych robót budowlanych nie obejmuje wpływu tych działań na poszczególne nieruchomości położone w strefie ochronnej. W związku z tym, w ocenie Sądu I instancji, interes prawny właścicieli nieruchomości czy zabytków sąsiednich (którzy, w przypadku prowadzenia robót budowlanych przez sąsiada obawiają się, co zrozumiałe, o stan techniczny swojego mienia) staje się aktualny dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Zażalenie na to postanowienie wniosły wnioskodawczynie. Zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. w związku art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 u.o.z. oraz art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., Nr 270, dalej jako "p.p.s.a."), poprzez niedopuszczenie wnioskodawczyń do udziału w postępowaniu. Wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na zażalenie organ administracji wniósł o oddalenie zażalenia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyr. NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji. Wskazać ponadto należy, że przepis art. 1 u.o.z. określa zakres przedmiotowy tej ustawy. Oznacza to, że również postępowanie prowadzone przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 u.o.z. może toczyć się wyłącznie w zakresie, jaki wyznacza ustawa. Postępowanie dotyczące pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, prowadzone jest więc wyłącznie w celu ochrony zabytków i opieki na nimi. Zakres ochrony zabytków wyznacza art. 4 u.o.z. Odrębnie toczy się natomiast postępowanie w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm.), co wyraźnie wynika z art. 36 ust. 8 u.o.z. Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Mamy więc do czynienia z dwoma, autonomicznymi postępowaniami, których kolejne zakończenie jest warunkiem legalnego prowadzenia robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Autonomia tych postępowań oznacza, że nie tylko odrębnie określony jest zakres ich ustaleń, ale również odrębnie dochodzi do określenia stron tych postępowań. Nie ulega wątpliwości, że w toku postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę czy rozbudowę budynku wpisanego do rejestru zabytków, strony postępowania ustalone zostaną na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast w postępowaniu przed wojewódzkim konserwatorem zabytków zastosowanie znajdzie ogólna zasada wynikająca z art. 28 k.p.a. Oznacza to, że strony postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. określone muszą zostać z uwzględnieniem zakresu wniosku strony. Jeśli zatem wnioskodawca wystąpił o udzielnie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku będących jego własnością, przewidzianych do realizacji na działkach nr [...] i [...], to jedynie właściciel tej działki jest stroną tego postępowania. Skoro więc celem tego postępowania jest ochrona tego konkretnego zabytku, to w takim zakresie norma art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. wyznacza podmioty posiadające interes prawny w tej sprawie. Z tej też przyczyny w zażaleniu wnioskodawczynie błędnie powołały się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 730/05. Wyrok ten został wydany w odmiennym stanie faktycznym, dotyczył bowiem ochrony zabytku znajdującego się na działce sąsiadującej z terenem inwestycji, stąd też oczywistym był interes prawny właścicieli nieruchomości, na której znajdował się ów zabytek. Interes prawny wnioskodawczyń może zaktualizować się natomiast na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych, toczącego się w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane, o ile okaże się, że nieruchomość wnioskodawczyń pozostaje w zasięgu oddziaływania inwestycji (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Oddziaływanie inwestycji nie uzasadnia natomiast stwierdzenia, że wnioskodawczynie mają interes prawny do występowania w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 u.o.z., co oznacza, że nie mają interesu prawnego do występowania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2001 r., sygn. akt SA/Bk 1328/00 (ONSA z 2002 r., Nr 2, poz. 74), na gruncie nieobowiązującego już art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm.). Pogląd ten zachowuje swoją aktualność również w obecnym stanie prawnym. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.