II SA/Gl 225/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. N. i G. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. N. i G. N. solidarnie kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania M. N. i G. N. od decyzji Starosty B.- L. z dnia [...] r. nr [...] którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono "A" Sp. z o.o. w P. pozwolenia na budowę parkingu samochodowego wraz z oświetleniem, zjazdem z drogi publicznej i przyłączem do kanalizacji deszczowej na działkach nr 1, 2 i 3 w B. przy ulicy [...], umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że wnoszący odwołanie, będący właścicielami działki sąsiedniej nr 4, nie są stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. W piśmie, które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w B. w dniu 29 września 2011 r., podnieśli, że planowany wjazd ze względu na swoje parametry i umiejscowienie może stwarzać ryzyko zagrożenia ich nieruchomości oraz osób z niej korzystających, a nadto wszystkich uczestników ruchu po ulicy [...]. Wyrazili również w tym piśmie obawy co do lokalizacji inwestycji w koronie wału przeciwpowodziowego rzeki [...] oraz braku skomunikowania ruchu pieszego między projektowanym parkingiem a ich nieruchomością. W kolejnym piśmie z dnia 14 października 2011 r. zażądali uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda [...] wskazując na treść przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane definiującego, kto jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, stwierdził, że organ pierwszej instancji dokonał analizy w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji i uznał, że M. N. i G. N. nie są stroną w prowadzonym postępowaniu. W piśmie z dnia 10 października 2011 r. udzielił im w tym zakresie wyjaśnień, a wyjaśnienia w pełni wyczerpują podniesioną tematykę. Wojewoda odnosząc się z kolei do pism inwestora z dnia 24 października 2011 r. oraz J. U. (właściciela nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję) z dnia 3 listopada 2011 r., będących skargami, podał, że każde pismo noszące znamiona odwołania, które wpłynie do organu w terminie do wniesienia odwołania, winno zostać rozpatrzone. Słusznie zatem Starosta B.- L. przekazał pismo M. i G. N. do organu wyższego stopnia w celu jego rozpatrzenia. Z przytoczonych powodów, zdaniem organu odwoławczego, istniały podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego. M. N. i G. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego. Podnosząc zarzut naruszenia art. 28 Kpa w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na ich rzecz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionowali stanowisko organu odwoławczego o nieposiadaniu przez nich przymiotu strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę zamierzenia budowlanego na sąsiedniej działce. Zgodnie zaś z zatwierdzonym projektem budowlanym droga dojazdowa do parkingu z drogi publicznej przebiegać będzie bezpośrednio wzdłuż działki stanowiącej ich własność. Powodować to będzie uciążliwości i ograniczy ich uprawniania do korzystania z własnej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Organ odwoławczy nie uwzględnił również, że dojazd do parkingu powodować będzie zagrożenie dla ich nieruchomości oraz osób z niej korzystających, a nadto wszystkich uczestników ruchu po ulicy [...]. Co więcej, przejazd odbywać się będzie w części po koronie wału przeciwpowodziowego rzeki [...], co może stwarzać zagrożenie jego uszkodzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Organ zauważył, że zgodnie z orzecznictwem w tożsamych sprawach problem ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego powinien być wyjaśniony przez organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji, nie zaś dopiero na etapie postępowania odwoławczego, gdyż w tym zakresie organ odwoławczy ma ograniczone możliwości. Zdaniem organu sam fakt wniesienia odwołania nie może decydować o posiadaniu przymiotu strony. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie powstały spór dotyczy kwestii, czy skarżący są stroną w postępowaniu w sprawie zainicjowanej wnioskiem "A" Sp. z o.o. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Stwierdzić więc przyjdzie na wstępie, że zgodnie z kodeksową definicją strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 Kpa) stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Trafnie przyjął organ odwoławczy, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zawiera jednak regulację szczególną odnoszącą się do definicji strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. W myśl tego przepisu stronami w takim postępowaniu są: inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, tj. terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane). O tym zaś, czy konkretna nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji przesądza zasięg oddziaływania obiektu na sąsiednie nieruchomości oraz stopień uciążliwości inwestycji na otoczenie. Oznacza to, że wyznaczenie obszaru oddziaływania uzależnione jest od rodzaju i charakteru planowanego zamierzenia budowlanego. Obszar ten może więc zamykać się w granicach nieruchomości, na której realizowana będzie inwestycja, może obejmować sąsiednie nieruchomości i to nie tylko graniczące bezpośrednio z terenem inwestycji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06 – Lex nr 347949 ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu, a ocena ta nie może ograniczać się tylko do badania zachowania warunków technicznych realizacji inwestycji. Jeśli więc istnieje realna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania konkretnej inwestycji na otoczenie, to biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego nieruchomość inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania mogą być stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę (por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10 – Lex nr 852306). Tych wszystkich okoliczności nie miał dostatecznie w polu widzenia organ odwoławczy podejmując zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Analiza pisemnych motywów tej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy praktycznie ograniczył się do stwierdzenia, że wnoszący odwołanie nie mają przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu i nie zadbał o przedstawienie argumentów, które doprowadziły do takiego wniosku, a zatem uzasadnienia swego stanowiska. Nie spełnia tego wymogu ogólne odwołanie się do treści pisma Starosty B.- L. z dnia 10 października 2011 r., w którym udzielone zostały skarżącym wyjaśnienia w następstwie złożonego przez nich pisma z dnia 26 września 2011 r. Wbrew poglądowi organu odwoławczego samo odwołanie się do tego pisma nie zwalniało od obowiązku przeprowadzenia własnych rozważań, a następnie ich uzewnętrznienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji nie sposób podzielić poglądu organu, że udzielone skarżącym przez organ pierwszej instancji wyjaśnienia "w pełni wyczerpują podniesioną tematykę". Organ odwoławczy dysponował zaś materiałem dowodowym pozwalającym na poczynienie własnych ustaleń w kwestii, czy nieruchomość skarżących (działka nr 4) położona jest w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji na sąsiednie działki. Rodzaj i charakter zamierzenia budowlanego w miarę precyzyjnie określony został w projekcie budowlanym (część A. Opis techniczny). Usytuowanie nieruchomości skarżących względem terenu, na którym zaplanowano realizację inwestycji, obrazuje z kolei projekt zagospodarowania terenu. Należało więc dodatkowo ustalić sposób zagospodarowania działki skarżących, jej planistyczne przeznaczenie, a następnie przystąpić do oceny wpływu zamierzenia budowlanego na otoczenie, w tym w odniesieniu do działki stanowiącej własność skarżących. Jak już zauważono, ocena ta nie może ograniczać się tylko do badania zachowania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tego rodzaju inwestycje. W tym kontekście należało również ocenić zasadność zarzutów dotyczących powstania i znoszenia uciążliwości po zrealizowaniu inwestycji (hałas, zwiększony ruch samochodowy, sposób urządzenia zjazdu na drogę publiczną). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sąd w trakcie kontroli legalności zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że będąc związany granicami sprawy obowiązany jest poddać kontroli sądowej zaskarżony akt w całokształcie. Jednakże w ramach tej kontroli sąd nie jest władny dokonywać ustaleń faktycznych, należy to bowiem do organu administracji. Mając to na uwadze niemożliwe jest zajęcie przez Sąd stanowiska, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy upoważniał Wojewodę [...] do wydania decyzji umarzającej postępowania odwoławczego. Całokształt rozważań skłania do konkluzji, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji decyzja ta narusza także materialnoprawny przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Stwarza to podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, zaś o kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Koszty te sprowadzają się do wpisu od skargi (500 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym łącznie z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (257 zł). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni Wojewoda [...], że pismo M. N. i G. N. z dnia 26 września 2011 r. nie może stanowić odwołania od decyzji Starosty B.– L. z tego powodu, że sporządzone zostało jeszcze przed wydaniem decyzji. Nie ma znaczenia, że pismo wpłynęło do organu już po wydaniu decyzji. Odwołanie stanowi zaś późniejsze ich pismo z dnia 14 października 2011 r., wniesione z zachowaniem ustawowego terminu, w którym jego autorzy w sposób wyraźny zaprotestowali przeciwko wydanej już decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie przesądzając jednak treści mającego zapaść orzeczenia administracyjnego, Wojewoda dokona własnej analizy rodzaju i charakteru projektowanej inwestycji, możliwego jej oddziaływania na nieruchomość skarżących, sąsiadującą w sposób bezpośredni z terenem inwestycji, uwzględniając również dotychczasowy sposób korzystania z tej nieruchomości i jej przeznaczenie planistyczne. Jeśli Wojewoda dojdzie do wniosku, że na nieruchomość skarżących w żaden sposób nie będzie oddziaływać projektowana inwestycja, wówczas stanowić to może podstawę do nieuznania skarżących za stronę prowadzonego postępowania i w konsekwencji do wydania decyzji o umorzenia postępowania odwoławczego. W przeciwnym wypadku, skarżący jako właściciele sąsiedniej nieruchomości, znajdującej się w obszarze oddziaływania winni mieć możliwość wykazywania, że wypływające z treści art. 140 Kodeksu cywilnego ich uprawnienie do korzystania z nieruchomości zostanie naruszone wskutek działalności inwestycyjnej na sąsiednich działkach. Ponownie wskazać przyjdzie organowi, że motywy jakimi się kierował podejmując określonej treści rozstrzygnięcie winny być precyzyjnie przedstawione w uzasadnieniu decyzji, co z jednej strony umożliwi stronom poznanie racji jakimi się kierował organ, z drugiej zaś – dokonanie właściwej kontroli w razie zaskarżenia takiej decyzji do sądu administracyjnego.