V SA/Wa 1165/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi V. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę Spółka "V." Sp. z o.o. z siedzibą w K. złożyła w dniu [...] września 2010r. w [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. (Regionalnej Instytucji Finansującej dalej A. SA) wniosek o dofinansowanie projektu "[...]". Przedmiotowy projekt złożony został w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Oś priorytetowa VIII – Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.1 – Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej. Wniosek o dofinansowanie zarejestrowany został pod numerem [...]. Pismem z [...] marca 2011 r. A. SA poinformowała wnioskodawcę o negatywnym wyniku oceny wniosku o dofinansowanie. W piśmie tym stwierdzono, że projekt nie jest zgodny z celami PO IG oraz zakresem merytorycznym działania 8.1 PO IG, gdyż polega na rozwinięciu funkcjonalności istniejącej już e-usługi. Usługi telekomunikacyjne, co podkreślił organ nie są traktowane jako usługi telekomunikacyjne. Wnioskodawca przewiduje dostęp do usług portalu w formie sms, co świadczy o tym, że integralną częścią usługi oferowanej przez wnioskodawcę jest usługa telekomunikacyjna. Ponadto w piśmie tym poinformowano, że projekt otrzymał 80 punktów w wyniku oceny kryteriów fakultatywnych oceny merytorycznej. W powyższym rozstrzygnięciu zawarto pouczenie o prawie do złożenia w terminie 14 dni protestu i Spółka pismem z [...] kwietnia 2011r. taki protest złożyła. Po rozpoznaniu protestu w podjętym w dniu [...] kwietnia 2012r. rozstrzygnięciu Minister Administracji i Cyfryzacji - będący Instytucją Pośredniczącą (IP) uznał, że: • ocena wniosku w zakresie kryterium 1 (Przedmiot projektu jest zgodny z celami PO IG oraz działania 8.1 PO IG), organ odwoławczy wskazał, że usługa, która ma powstać w ramach projektu nie spełnia też warunków definicji e-usługi. Ponadto podał, że usługa opisana we wniosku nie będzie dodatkową funkcjonalnością w ramach istniejącego portalu. Zatem wniosek mógłby podlegać ponownej ocenie w przypadku uznania protestu w zakresie pozostałych negatywnie ocenionych kryteriów. • ocena wniosku w zakresie kryterium 6 (Projekt polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu e-usług), organ odwoławczy wskazał, że zasadne są wątpliwości w zakresie braku dostępu do bazy danych pojazdów skradzionych. Zatem wniosek mógłby podlegać ponownej ocenie w przypadku uznania protestu w zakresie pozostałych negatywnie ocenionych kryteriów. • w zakresie kryterium 12 (Wskaźniki produktu i rezultatu są: obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia) jak wskazał organ odwoławczy brak informacji o metodologii pomiaru wskaźnika jest bezsprzeczny, zatem uznać należy, że wniosek nie został wypełniony zgodnie z instrukcją, a co za tym idzie kryterium nie może zostać ocenione pozytywnie. Zatem ocena została przeprowadzona prawidłowo. Tym samym Instytucja Pośrednicząca uznała protest za niezasadny w zakresie dotyczącym kryterium 12, a w pozostałym zakresie uznała, iż projekt mógłby podlegać ponownej ocenie w przypadku uznania również spełnienia kryterium nr 1 oraz nr 6. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w ocenie Komisji na rynku są dostępne produkty i usługi, które są w stanie zaspokoić potrzeby docelowej grupy odbiorców. W piśmie tym zawarto również pouczenie o przysługującym stronie środku zaskarżenia. W dniu [...] maja 2012r. "V." Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygniecie Ministra Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie złożonego protestu, zawarte w piśmie z [...] kwietnia 2012r. W skardze wniosła o stwierdzenie, iż ocena projektu w zaskarżonym rozstrzygnięciu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez instytucję pośredniczącą i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że instytucja pośrednicząca uwzględniła wszystkie zarzuty skarżącego, za wyjątkiem uwzględnienia za spełnione kryterium nr 12. Z tak przyjętym rozstrzygnięciem skarżąca spółka nie może się zgodzić, gdyż weryfikalność osiągnięcia żądanej cechy jest oczywista i wynika z samej natury podanych parametrów. Zdaniem wnoszącego skargę wytknięty brak wniosku ma charakter marginalny i stanowi tylko jedno z licznych wymogów dla oceny kryterium merytorycznego co do wskaźników produktu i rezultatu. Dodatkowo nadmienił, że pozostałe wnioski o dotacje w ww. programie zostały ocenione pozytywnie mimo identycznego braku jaki wytknięto przedmiotowemu wnioskowi. Zatem w opinii autora skargi nie został spełniony wymóg obiektywności i bezstronności co do oceny wniosków. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwana dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z przepisami postępowania administracyjnego i normami prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). W tym miejscu należy zaznaczyć, że uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 30 c ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712), w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przepisach art. 30c-30d ustawy przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e ustawy). W kontekście powyższych rozważań, badając legalność oceny wniosku zawartej w piśmie z [...] kwietnia 2012r. Sąd uznał, że ocena wniosku o dofinansowanie projektu złożonego przez skarżącą spółkę w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Oś priorytetowa VIII – Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.1 – Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej nie narusza prawa. Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy odnieść należy się do przebiegu postępowania zainicjowanego złożonym przez skarżącą Spółkę wnioskiem o dofinansowanie, przy uwzględnieniu podniesionych w tym zakresie zarzutów w skardze. Skarżąca zgłosiła swój wniosek – projekt w ramach PO IG – Priorytet VIII Społeczeństwo informacyjne – zwiększenie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.1 – Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej Celem tego działania jest stymulowanie rozwoju rynku usług świadczonych w formie elektronicznej. Procedura wyboru projektu, o czym stanowi § 7 Regulaminu konkursu dokonywana jest dwuetapowo: wybór ten dokonywany jest w oparciu o kryteria formalne, a następnie w oparciu o kryteria merytoryczne. Dla poszczególnych Priorytetów i działań – w tym dla Priorytetu VIII Działanie 8.1 - opracowane zostały kryteria wyboru formalne i merytoryczne, przy czym co do oceny merytorycznej wskazano dwanaście kryteriów o zakresie określonym /nazwanym/ co do każdego z tych kryteriów, których treść częściowo przytoczono wyżej. Zgodnie z zapisem § 7 ust. 2 pkt 12 Regulaminu warunkiem zakwalifikowania projektu do dofinansowania jest: 1) spełnienie wszystkich kryteriów oceny merytorycznej obligatoryjnej; 2) uzyskanie co najmniej 60 punktów w wyniku oceny kryteriów merytorycznych fakultatywnych tj. bez uwzględnienia wpływu kryterium rozstrzygającego — projekt wykazuje wysoką efektywność ekonomiczną; 3) osiągnięcie progu minimalnego finalnej liczby punktów (tj. z uwzględnieniem wpływu kryterium rozstrzygającego — projekt wykazuje wysoką efektywność ekonomiczną). Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, aby projekt otrzymał dofinansowanie, przy czym w pierwszej kolejności bada się spełnienie kryteriów obligatoryjnych. Nawet zatem w przypadku uwzględnienia zarzutów odnoszących się do oceny niektórych z kryteriów merytorycznych obligatoryjnych bądź kryteriów fakultatywnych, jeżeli ocena projektu w pozostałym zakresie była prawidłowa wniosek nie zostanie zakwalifikowany do dofinansowania, a tym samym przeprowadzoną ocenę projektu należy uznać za zgodną z prawem. W nawiązaniu do przytoczonych wyżej regulacji przyjąć należy, że instytucja dokonująca wyboru projektów do dofinansowania ma obowiązek stosowania wszystkich zasad i reguł określonych w systemie realizacji projektu ( kryteria oceny, sposób stosowania tych kryteriów w nawiązaniu do projektu, rozpatrywanie środków odwoławczych) – do których musi stosować się także wnioskodawca zgłaszający określony projekt do dofinansowania – zaś Sąd dokonuje kontroli ich stosowania jako źródeł prawa w szerokim znaczeniu, przy uwzględnieniu także norm prawnych powszechnie obowiązujących. Załącznikiem do Szczegółowego opisu priorytetów PO IG jest dokument - załącznik nr 4.4 - Procedura Odwoławcza w ramach PO IG opracowana na podstawie ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz zgodnie z Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wymogów, jakie powinny spełniać procedury odwoławcze – ustalone dla programów operacyjnych. Jak wskazano na wstępie, projekt o dofinansowanie zgłoszony przez skarżącą spółkę uzyskał pozytywną ocenę w zakresie spełnienia kryteriów formalnych, natomiast w ocenie merytorycznej – o której poinformowano spółkę w piśmie z [...] marca 2011r. – podano, że "projekt nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej." Wskazano, że projekt nie spełnił kryterium nr 1, kryterium nr 6 oraz kryterium nr 12. W proteście od powyższej oceny Spółka odniosła się do jej treści wnosząc o ponowne sprawdzenie zgodności wniosku o dofinansowanie z zakwestionowanymi kryteriami wyboru. Podniosła zarzuty co do błędnej oceny wskazanych kryteriów merytorycznych obligatoryjnych oraz kryterium fakultatywnej oceny merytorycznej. W wyniku rozpoznania protestu uznając po części argumenty strony Instytucja Pośrednicząca nie uwzględniła zarzutów spółki co do nieprawidłowo jej zdaniem przeprowadzonej oceny w zakresie kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 12. W tej sytuacji projekt skarżącej uzyskując negatywną ocenę nie został rekomendowany do dofinansowania. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że spór w sprawie niniejszej sprowadza się do zbadania prawidłowości oceny wniosku w zakresie zakwestionowanego kryterium merytorycznej oceny obligatoryjnej nr 12 (wskaźniki produktu i rezultatu są: obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia) w wyniku rozpoznanego przez IP protestu. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z zapisem § 9 ust 10 załącznika 4.4 Procedury odwoławczej w ramach PO IG w trakcie rozpatrywania protestu Instytucja Pośrednicząca oceniająca zobowiązana jest do: 1). Zapoznania się z wynikami pierwotnej oceny projektu, 2). Zapoznania się z treścią protestu wraz z jego uzasadnieniem, a w szczególności do wnikliwego przeanalizowania zgłoszonych zarzutów, 3). Dokonania ponownej oceny projektu, w zakresie objętym protestem jeżeli zarzuty podniesione przez wnioskodawcę w proteście są uzasadnione, 4). Pisemnego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w proteście i do uzasadnienia swego stanowiska. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu dokonana przez IP ocena wniosku o dofinansowanie projektu w wyniku rozpoznania protestu Spółki została dokonana prawidłowo, a zatem zgodnie z prawem. W sprawie nie ulega wątpliwości, że wnioskodawca nie określił dla żadnego z parametrów metodologii weryfikacji realizacji danego celu projektu w zakresie osiągnięcia, deklarowanej, sparametryzowanej cechy danej e-usługi, która to informacja jest konieczna do oceny wskaźników. Jak sam wnioskodawca przyznał, we wniosku w punkcie 15c w opisie parametrów faktycznie nie została opisana przez niego metodologia pomiaru tych parametrów, co było efektem przeoczenia. Zdaniem wnioskodawcy taka informacja została zamieszczona w innych częściach wniosku, zaś w treści skargi uznał, że ten brak ma charakter marginalny, z czym nie sposób się zgodzić. Sporządzony przez wnioskodawcę wniosek o dofinansowanie ( pkt 15c ) zawiera więc nieścisłości, co uzasadniało ocenę negatywną ekspertów w zakresie kryterium nr 12. Zgodnie z obowiązującymi zasadami oceny w ramach przedmiotowego kryterium bada się, czy określono wskaźniki produktu i rezultatu zgodnie definicjami i metodologią zawartą w Instrukcji wypełnienia wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z zapisami Instrukcji wypełniania wniosku każdej cesze powinien zostać przypisany parametr - wartość liczbowa wraz z jednostka. Wnioskodawca zobowiązany będzie do osiągnięcia zadeklarowanych cech e-usługi (realizacja zakresu, rzeczowego projektu) skwantyfikowanych w postaci odpowiednich parametrów. Wszystkie parametry należy zaprezentować jako wskaźniki produktu w punkcie 20 wniosku. Oznacza to również, że w polu "Parametr" wymagane jest przedstawienie metodologii weryfikacji realizacji danego celu projektu w zakresie osiągnięcia deklarowanej, sparametryzowanej cechy danej e-usługi (rodzaj i sposób gromadzenia danych, algorytmy obliczeń dla parametrów nietrywialnych, itp.). Wskazać należy, że wskaźniki produktu i rezultatu są istotnym elementem wniosku, gdyż każdy z nich jest przedmiotem kontroli na etapie realizacji, rozliczenia oraz trwałości projektu. Wskazane wartości wskaźników produktu i rezultatu stanowią zobowiązanie, którego niewypełnienie może uniemożliwić wypłatę dofinansowania oraz spowodować konieczność dokonania zwrotu wszystkich wcześniej otrzymanych środków publicznych w ramach projektu wraz z odsetkami. Tym samym niezbędne jest odpowiednie wskazanie i odzwierciedlenie wskaźników we wszystkich wymaganych punktach wniosku oraz przedstawienie odpowiedniej metodologii ich weryfikacji. Brak wymaganych informacji, uniemożliwiający weryfikację wskaźników, nie może więc zostać uznany za drobne uchybienie, czy stanowić o jego marginalnym charakterze, jak błędnie wywiódł skarżący. Rację ma Instytucja Pośrednicząca, że ocena wniosku w zakresie omawianego kryterium została przeprowadzona prawidłowo, a protest jest bezzasadny w zakresie kryterium nr 12. Zgodnie z Regulaminem "Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Działanie 8.1. Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej" (dalej jako: "Instrukcja"), żaden z punktów części C wniosku nie podlega możliwości poprawy lub uzupełnienia na jakimkolwiek etapie oceny. Pozostawienie całkowicie niewypełnionego (pustego) pola skutkować będzie odrzuceniem projektu na etapie oceny formalnej. Drobne nieścisłości w treści poszczególnych pól mogą być przedmiotem wyjaśnień na etapie oceny merytorycznej. Poważne nieścisłości w szczegółowym opisie projektu oraz brak informacji wymaganych niniejszą Instrukcją (niezbędnych do przeprowadzenia oceny projektu według przyjętych kryteriów) wskazują na brak należytego przygotowania wnioskodawcy do realizacji projektu i skutkować będą odrzuceniem projektu na etapie oceny merytorycznej. Zatem trudno przyjąć jak chciałaby skarżąca spółka, że sporny brak wniosku to tylko jeden z nielicznych wymogów który nie może uzasadniać niezgodności z prawem negatywnej oceny co do spełnienia całego kryterium merytorycznego. Zasadnie, zdaniem Sądu podnosi IP, że już z nazwy kryterium obligatoryjnego nr 12 "Wskaźniki produktu i rezultatu są: obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia" wynika zakres treści wniosku podlegających kontroli. Ustalenia w przedmiocie weryfikowalności wskaźników określonych we wniosku opierają się o zawarte tam treści i wyraźnie nie odnoszą się do danych, które można zakwalifikować jako dane o charakterze formalnym, a do danych związanych z opisem danego projektu. Brak nieistotny lub nie mający zasadniczego charakteru to brak tego rodzaju, który pozwalałby na prawidłową realizację projektu, a także prawidłową jego kontrolę, pomimo jego wystąpienia. Tymczasem za brak tego rodzaju nie może być potraktowane uchybienie polegające na nieokreśleniu metod weryfikacji wskaźników produktu, choćby te metody były oczywiste. Sąd nie podziela również zarzutów skargi związanych z nieprawidłowo, zdaniem Spółki dokonaną oceną kryterium 12. W ocenie Sądu IP prawidłowo uznała, że brak jest możliwości pozytywnej oceny tego kryterium, skoro że z treści Instrukcji do pkt 15c wynika również, że opis metodologii powinien odnosić się zarówno do parametrów nietrywialnych, jak i nietrywialnych, czyli nawet w wypadku gdy sposób ustalania danego wskaźnika jest oczywisty to powinien on być wyraźnie określony w tym punkcie wniosku. To powoduje, że wniosek nie spełnia wymogów i nie pozwala na identyfikację metodologii pomiaru wskaźników produktu e-usługi w pkt 15 c wniosku. Chybiony jest argument podniesiony przez skarżącego, że inne wnioski o dotacje złożone przez spółkę zostały ocenione przez organ pozytywnie, pomimo identycznego braku jaki wytknięto skarżącemu. Sąd nie może odnieść się do tak postawionego zarzutu, gdyż przedmiotem sprawy niniejszej jest ocena wniosku (nr [...]) o dofinansowanie realizacji projektu "[...]". W opinii Sądu trudno zarzucić IP naruszenie wymogu obiektywności i bezstronności co do oceny wydatków, zważywszy na sformalizowany charakter postępowania w celu obiektywnego rozdziału środków pomocowych. Instytucja Pośrednicząca właściwie odniosła się do znaczenia w tym postępowaniu regulacji dotyczących zasad przeprowadzania konkursu zawartych w opracowanym przez Instytucję Wdrażającą Regulaminie przeprowadzania konkursu i opracowanym przez Instytucję Pośredniczącą Przewodniku, a także Instrukcji, obowiązujących wszystkich przystępujących do konkursu beneficjentów, którzy chcąc uzyskać pomoc muszą się do zasad w nich określonych stosować, a zatem wypełnić wniosek prawidłowo w czytelny i zrozumiały, co nie miało miejsca w sprawie niniejszej. Stwierdzenie skarżącego: "informacja dotycząca weryfikalności została zmieszczona w innych częściach wniosku i wynika również z natury samych parametrów" uznać należy za niezastosowanie się do powyższych zasad i za niedochowanie przez beneficjenta należytej staranności, nie uzasadniające zarzutu dokonania oceny wniosku w sposób naruszający prawo. Mając powyższe na uwadze, zasadnie więc ( tj. w sposób właściwy - logicznie oceniony i uzasadniony) Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu, iż nie można uznać, że wnioskodawca spełnił kryteria oceny merytorycznej projektu. Właściwie zatem przyjął, iż w zakresie zakwestionowanego kryterium nr 12 ocena wniosku została przeprowadzona prawidłowo. Wykonując zadania nałożone przez przepis art. 26 u.z.p.p.r., Instytucja Pośrednicząca nie naruszyła także zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów, a podjęte rozstrzygnięcie wyczerpująco uzasadniła. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2 orzekł jak w sentencji.