I OSK 954/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Jerzy Krupiński sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1000/10 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz A. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/GL 1000/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta C. – działając na zasadzie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 z późn. zm.) i art. 104, 107 i 109 k.p.a. - odmówił A. S. przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w C., stanowiących działkę nr [...] o powierzchni [...] m kw. znajdującą się przy ul. [...] i działkę [...] o powierzchni [...] m kw. usytuowaną przy ul K. Zdaniem organu bowiem, w niniejszym stanie faktycznym, nie został spełniony warunek przeznaczenia w/w nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa (...). Organ wyjaśnił przy tym, że opisane na wstępie nieruchomości były niezabudowane. Zgodnie zaś z obowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta C., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia 1 lipca 2004 r. Nr XXII/430/2004 (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia 5 października 2004 r. Nr 96, poz. 2692), nieruchomości te położone były na obszarze oznaczonym symbolem MW, U/P – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tereny usług, tereny związane z przekształceniem istniejącej zabudowy i terenu. W takiej sytuacji, wg organu, nie można było uznać, że fakt wystąpienia w zapisie planu symbolu MW rozstrzygał kwestię przeznaczenia nieruchomości. W planie zagospodarowania teren ten oznaczony był również symbolem U, który występował równocześnie z funkcją MW. Dlatego też przyjęcie, że przedmiotowy teren był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową i pominięcie równorzędnej funkcji, jaką były cele usług, prowadziłoby do niewłaściwej oceny materiału dowodowego. Organ pierwszej instancji zwrócił ponadto uwagę, że zgodnie z umową z dnia [...] listopada 1999 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]), przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste z przeznaczeniem na realizację obiektu handlowo-usługowego, tj. salonu samochodowego wraz z serwisem obsługi. W tej sytuacji, umowa o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie konkretyzowała przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości. Wskazywała bowiem jednoznacznie, który - spośród dwóch równorzędnych zapisów w planie zagospodarowania przestrzennego – determinował przeznaczenie tego terenu. W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. wskazywał na naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniu prawa (...) przez błędne ustalenie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości i w konsekwencji przyjęcie, że nie spełniała ona warunków uprawniających do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium, nie można było uznać przedmiotowych nieruchomości za przeznaczone na cele mieszkaniowe lub garażowe. Nie były one też nieruchomościami rolnymi. Wobec braku ustawowej definicji przeznaczenia nieruchomości na określony cel, wg organu odwoławczego, należało w pierwszej kolejności kierować się treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie zaś nieruchomości nie tylko na cele mieszkaniowe, wyłączało w tym przypadku, możliwość przekształcenia w trybie ustawy o przekształceniu prawa (...). Wykluczała to bowiem funkcja usługowa. Na wyżej przedstawioną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł A. S., w której twierdził, że dopuszczalna jest w pełni taka interpretacja art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa (...), która umożliwia przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nawet w sytuacji, gdy występuje inne, poza mieszkaniowym, przeznaczenie działki. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: " P.p.s.a") – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że nie była ona zasadna. Sąd Wojewódzki przytoczył treść art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa (...) i stwierdził, że w niniejszej sprawie rzeczą bezsporną było, iż przedmiotowe nieruchomości była niezabudowane i nie stanowiły nieruchomości rolnych. Kwestią sporną było natomiast, czy nieruchomości te spełniały przesłanki, określone w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa (...). Sąd wyjaśnił, że podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2008 r. (mylnie wskazanym jako dzień 13 października 2008 r.), sygn. akt I OSK 1676/07, że przy ustalaniu, czy grunt oddany w użytkowanie wieczyste jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową bądź pod zabudowę garażami, należy w pierwszej kolejności kierować się treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w chwili wejścia w życie w/w ustawy, a wymóg przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową i zabudowę garażami nie może oznaczać bezwzględnego zakazu wykorzystywania nieruchomości na inne cele, o ile nie spowoduje to utraty przez daną nieruchomość jej podstawowej funkcji, jaką jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Sąd Wojewódzki zaznaczył jednak, że w w/w tezie nie zostało wykluczone inne kryterium oceny przeznaczenia nieruchomości, aniżeli kryterium określenia tego przeznaczenia w planie miejscowym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał bowiem, że przeznaczenie w planie miejscowym należy brać pod uwagę w pierwszej kolejności, co oznaczało – wg Sadu Wojewódzkiego - że w dalszej kolejności można posługiwać się również innymi kryteriami. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w sytuacji więc, kiedy plan miejscowy przewiduje obok funkcji mieszkaniowej również inne funkcje (w tym przypadku tereny usług) i żadna z nich nie jest określona jako podstawowa lub dominująca, to nie można było wprawdzie, tylko na tej podstawie, twierdzić, że nie została spełniona przesłanka z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, ale można jednak było w takiej sytuacji, sięgnąć po inne dowody, które to przeznaczenie danej nieruchomości będą konkretyzować. W związku z powyższym, Sąd Wojewódzki uznał, że stanowisko organów, które postanowienia umowy o oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste potraktowały jako konkretyzację przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości, było trafne. Ponadto – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - intencją ustawodawcy, przy wprowadzaniu przesłanek warunkujących możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, było niewątpliwie to, aby prawo to przysługiwało nie w stosunku do wszystkich nieruchomości, lecz jedynie do tych, które spełniają określone kryteria. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. S. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie prawa materialnego w postaci "art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 )" przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie może on skutecznie żądać przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, w sytuacji gdy nieruchomości położne w C. przy ul. [...] i przy ul. K. zostały oddane w użytkowanie wieczyste z przeznaczeniem pod zabudowę budynkiem usługowym niezależnie od tego, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieruchomości te przeznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego również pod zabudowę mieszkaniową. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie, co do istoty sprawy, poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że to charakter planu zagospodarowania przestrzennego przesądza o tym, że żadna umowa, w tym sporządzona w szczególnej formie, nie może w inny sposób, odmienny od planu, określać przeznaczenia nieruchomości. Podkreślano, że takiego przeznaczenia nie może określać ani zmieniać umowa o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, bowiem to plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym, czyli aktem stanowiącym konstytucyjne źródło prawa, mające charakter powszechnie obowiązujący. Skoro zatem przedmiotowe nieruchomości – jak wywodził skarżący kasacyjnie - znajdowały się w obszarze, dla których plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał możliwość zabudowy mieszkaniowej ( MW), to niezależnie od istnienia innych funkcji dla tego terenu, mógł on domagać się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te sprowadzały się zaś do zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 z późn. zm. ) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie jest możliwe przekształcenie prawa wieczystego użytkowania na nieruchomości w prawo własności, w sytuacji nieruchomość ta - zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – jest przeznaczona m. in. pod zabudowę mieszkaniową. Z zarzutem tym należy się zgodzić. Zgodnie z art. 1 ust. 1 w/w ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa (...), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżonej decyzji, osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Wprawdzie zatem powyższy przepis nie zawierał postanowień, które precyzyjnie wskazywałyby, w jaki sposób miało nastąpić ustalenie, czy dana, niezabudowana nieruchomość została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową lub pod garaże, jednak w treści w/w regulacji znajdowało się odesłanie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu (lub decyzji o warunkach zabudowy). Te zatem akty były przede wszystkim miarodajne dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący na danym obszarze jest na tym obszarze prawem powszechnie obowiązującym. Nie jest zatem możliwe, aby jego treść mogła być modyfikowana lub odczytywana przez pryzmat treści jakiejkolwiek umowy cywilnej. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skoro obie nieruchomości, pozostające w użytkowaniu wieczystym A. S., znajdowały się na terenie objętym miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta C., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia 1 lipca 2004 r. Nr XXII/430/2004, który dla tego terenu przewidywał m. in. zabudowę wielorodzinną mieszkaniową (MW), to nie było podstaw do twierdzenia, że - z uwagi na treść pierwotnej umowy z dnia [...] listopada 1999 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste - nie było możliwe dokonanie przekształcenia przysługującego skarżącemu kasacyjnie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przepis art. 1 ust. 1 w/w ustawy z 2005 r., w brzmieniu obowiązującym do dnia 9 października 2011 r. nie stanowił bowiem, że przeznaczenie nieruchomości na cele mieszkaniowe musi mieć charakter wyłączny. Wbrew także stanowisku Sądu Wojewódzkiego, intencją ustawodawcy w tym przypadku było objęcie procesem przekształceń jak najszerszej grupy użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi (vide: uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych ustaw (vide: Sejm RP V Kadencji http://orka.sejm.gov.pl/Druki5ka.nsf/0/60F656C1577C12573450052CCA2/OpenDocument). O intencjach ustawodawcy świadczy też pośrednio, nawiasem mówiąc, kolejna nowelizacja omawianej ustawy, która jeszcze bardziej rozszerzyła zakres rodzajów nieruchomości, co do których użytkownik wieczysty może wystąpić z roszczeniem o przekształcenie jego dotychczasowego prawa w prawo własności (vide: ustawa z dnia 28 lipca 20011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. Nr 187, poz. 110). Podkreślenia wymaga, że powyższe jest również zgodne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia z dnia 27 listopada 2008 r. (sygn. akt I OSK 1676/07), a które to stanowisko Sąd Wojewódzki – jak zaznaczył – podzielił. We wspomnianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił bowiem, że (cyt.): "wymóg przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową i zabudowę garażami nie może oznaczać bezwzględnego zakazu wykorzystywania nieruchomości na inne cele ( o ile nie spowoduje to utraty przez daną nieruchomość jej podstawowej funkcji, jaką jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych). Należy przyjąć zatem, że dopiero w przypadku, gdyby dana nieruchomość nie była objęta w dniu [...] października 2005 r. planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to - dla oceny jej przeznaczenia - należałoby uwzględnić cel, na który nieruchomość ta została oddana w użytkowanie wieczyste. W sytuacji natomiast, gdy w dniu [...] października 2005 r. istniał i obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania terenu na którym znajdowały się przedmiotowe nieruchomości, wyłącznie ten plan rozstrzygał o ich przeznaczeniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, z uwagi na fakt, że od daty wydania zaskarżonej decyzji, to jest od dnia [...] lipca 2010 r. nastąpiło kilka nowelizacji ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa (...), organy winny mieć na uwadze powyższą ocenę prawną, z tym, że oczywiście o tyle, o ile będzie ona zachowywała nadal aktualność. W tych warunkach, biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna była uzasadniona a dotyczyła ona jedynie zarzutów materialnoprawnych, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 188 w związku z art. 183 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania za obie instancje oparto na przepisach: art. 200 w zw. z art. 193 i na art. 203 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy procesowej.