II GSK 799/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych T. S. A. w W., Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1303/11 w sprawie ze skargi T. S. A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1303/11, odrzucił skargę T. S. A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] marca 2010 r., zmienioną w części przez decyzję z [...] czerwca 2010 r., Prezes UKE zobowiązał T. S. A. (dalej: T., skarżąca, spółka) na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; dalej: p.t.) do przygotowania zmiany w całości "Ramowej oferty T. o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie rozpoczynania połączeń, zakańczania połączeń oraz hurtowego dostępu do sieci" (zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z [...] listopada 2008 r.), "Oferty ramowej T. określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie usługi dostępu szerokopasmowego, w tym usługi szerokopasmowej transmisji danych" (zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z [...] listopada 2008 r.) oraz "Oferty ramowej T. określającej ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej i związanych z nią udogodnień w zakresie pełnego i współdzielonego" (zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z [...] maja 2009 r.) – zwanymi dalej dotychczasowymi ofertami – a także do przedstawienia projektu oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym w ww. zakresie. W dniu [...] marca 2010 r. Spółka złożyła do Prezesa UKE projekt "Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T., dostępu łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych" (dalej: projekt Oferty). Decyzją z [...] września 2010 r. Prezes UKE wydał decyzję, w której w pkt 1 zmienił projekt Oferty i zatwierdził projekt Oferty w brzmieniu zawartym w załączniku nr 1 do decyzji, stanowiącym jej integralną część. W pkt II decyzji nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła skarżąca spółka oraz Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji (dalej: KIGEiT) dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony. Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. Prezes UKE uchylił w części zaskarżoną decyzję z [...] września 2010 r. i orzekł w tym zakresie co do meritum. T. S.A. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który postanowieniem z 31 stycznia 2012 r. skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), uznając się za niewłaściwy w sprawie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji złożony przez skarżącą do Prezesa UKE projekt Oferty ramowej stanowił realizację nałożonego przez ten organ decyzją z [...] marca 2010 r. (zmienioną w części decyzją z [...] czerwca 2010 r.) obowiązku polegającego na przygotowaniu i przedstawieniu przez skarżącą projektu Oferty. Powołując się na Komentarz do art. 22 Prawa telekomunikacyjnego Macieja Rogalskiego LEX 2010 r., stan prawny na 1 czerwca 2010 r., w którym omówione zostały poszczególne, enumeratywnie wymienione we wskazanym przepisie, obowiązki regulacyjne, stwierdził, że bezsporne jest, iż nałożony przez Prezesa UKE obowiązek przygotowania i przedstawienia przez skarżącą projektu Oferty stanowił obowiązek regulacyjny, o którym mowa w art. 42 p.t. W ocenie sądu przepis art. 43 ust. 1 p.t. stanowi normę kompetencyjną, upoważniającą do podejmowania przez Prezesa UKE konkretnych działań władczych, to jest prowadzenia postępowania administracyjnego i wydawania decyzji w sprawach zatwierdzania projektów umów ramowych. Nie wywiera on natomiast skutków w sferze stosunku materialnoprawnego, polegających na ukształtowaniu, zmianie lub wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego, co z punktu widzenia adresata decyzji znajduje wyraz w przyznaniu mu uprawnień lub nałożeniu obowiązków, bądź też stwierdzeniu istnienia określonego uprawnienia lub obowiązku. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że spełnienie obowiązku regulacyjnego polega na przedłożeniu projektu oferty ramowej wskazanej przez regulatora w decyzji nakładającej ten obowiązek. Ostatecznej regulacji dokonuje Prezes UKE, podejmując decyzję o zatwierdzeniu projektu, jego zmianie i zatwierdzeniu lub samodzielnym ustaleniu oferty ramowej. W ocenie Sądu nie można zatem przyjąć, że działanie regulacyjne Prezesa UKE sprowadza się jedynie do nałożenia obowiązku przedłożenia jakiegoś abstrakcyjnego projektu oferty ramowej, a sama oferta ramowa, określająca konkretne obowiązki regulacyjne (zatwierdzona, zmieniona lub ustalona przez regulatora) działaniem regulacyjnym już nie jest. Wobec powyższego Sąd uznał, że sądy administracyjne nie są właściwe rzeczowo do rozpatrywania spraw związanych z decyzjami Prezesa UKE nakładającymi konkretne obowiązki regulacyjne, do których zaliczyć należy decyzje tego organu w przedmiocie zatwierdzenia ofert ramowych. Zgodnie z brzmieniem art. 206 ust. 2 pkt 2 p.t. od decyzji w sprawie nałożenia, zniesienia lub zmiany obowiązków regulacyjnych przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: SOKiK). Skargi kasacyjne od powyższego postanowienia złożyły obie strony postępowania, tj. T. S.A. i Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, a także uczestnik postępowania – Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. (Prezes UKE wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych). Postanowieniu z 31 stycznia 2012 r. T. zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 269 § 1 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zajętym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 p.t. przez błędną jego wykładnię poprzez uznanie, iż decyzją administracyjną wydaną na podstawie tego przepisu nakładany jest obowiązek regulacyjny; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi ze względu na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, pomimo iż sprawa należała do właściwości sądu administracyjnego. Skarga kasacyjna Prezesa UKE oparta została na następujących zarzutach: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 206 ust. 2 pkt 2 p.t. i art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że sprawa ze skargi T. na Decyzję II w przedmiocie zatwierdzenia Oferty nie należy do kognicji sądów administracyjnych, co w konsekwencji skutkowało odrzuceniem skargi T.; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 269 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 187 § 1 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprzedstawienie przez skład WSA rozpoznający niniejszą sprawę powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego – w przypadku niepodzieleni przez skład WSA stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 28 września 2009 r., sygn. akt II GPS 1/09, przesądzającej kwestię, że sprawa o zatwierdzenie projektu zamiany oferty ramowej przez Prezesa UKE na podstawie art. 43 ust. 1 p.t. nie jest sprawą o nałożenie obowiązku regulacyjnego, o której mowa w art. 206 ust. 2 p.t. – a w konsekwencji dokonanie nieuprawnionej weryfikacji przez WSA stanowiska wyrażonego w ogólnie wiążącej uchwale NSA z pominięciem wskazanego trybu; 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 p.t. w zw. z art. 22 ust. 2 p.t. i art. 206 ust. 2 pkt 2 p.t. poprzez uznanie , że decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 43 ust. 1 p.t. jest decyzją regulacyjną w rozumieniu przepisów p.t., a w konsekwencji podlega zaskarżeniu do SOKiK. Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji w skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi pierwszej instancji: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 206 ust. 2 p.t. przez przyjęcie, że skarga T. S.A. od decyzji Prezesa UKE z [...] kwietnia 2011 r. dotyczy sprawy, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego (a zatem przez uznanie, że od Decyzji przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, a nie do sądu administracyjnego), podczas gdy sprawa ta należy do właściwości sądu administracyjnego; naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, co skutkowało odrzuceniem skargi; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 2 oraz w zw. z art. 206 ust. 2 p.t. poprzez jego błędną wykładnię, poprzez uznanie, że decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 43 ust. 1 p.t. jest decyzją nakładającą obowiązek regulacyjny w rozumieniu przepisów p.t. (jest rozstrzygnięciem "(...) w ramach postępowania regulacyjnego, czyli niejako w ramach kontynuacji uściślania warunków decyzji regulacyjnej"), co w konsekwencji skutkuje niemożliwością jej zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związanym jej zarzutami i biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która jednak w niniejszej sprawie nie występuje. Skargi kasacyjne zostały oparte na obydwu przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych. Jako pierwsze w tej sytuacji ocenie podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Kwestionowanie zasadności zaskarżonego wyroku z powołaniem się na obie podstawy kasacyjne w pierwszej kolejności wymaga rozważenia podstawy przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny dopiero po stwierdzeniu, że stan faktyczny, na którym Sąd pierwszej instancji oparł zaskarżony wyrok został prawidłowo ustalony i może stanowić podstawę zastosowania przepisów prawa materialnego. Przedmiotem postępowania kasacyjnego w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Sądu pierwszej instancji odrzucające skargę, wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skarga od decyzji Prezesa UKE z [...] kwietnia 2011 r. została wniesiona przez T. S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższej decyzji. Niedopuszczalność z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy skarga: 1) dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego albo 2)została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu albo 3) została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., s. 190). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że sądy administracyjne nie są właściwe rzeczowo do rozpatrywania spraw związanych z decyzjami Prezesa UKE nakładającymi konkretne obowiązki regulacyjne, do których zaliczyć należy decyzje tego organu w przedmiocie zatwierdzenia ofert ramowych. Stosownie do przepisu art. 206 ust. 1 p.t. w brzmieniu nadanym ustawą z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), tj. obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, "Postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych". Ustęp 2 tego artykułu formułuje wyjątek od powyższej zasady, stanowiąc, że "Od decyzji: 1) o ustaleniu znaczącej pozycji rynkowej, 2) w sprawie nałożenia, zniesienia lub zmiany obowiązków regulacyjnych, 3) w sprawie nałożenia kar, 4) o której mowa w art. 201 ust. 3, 5) wydawanych w sprawach spornych, z wyjątkiem decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości po przeprowadzeniu przetargu albo konkursu oraz od decyzji o uznaniu przetargu lub konkursu za nierozstrzygnięty, 6) o których mowa w art. 7 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 20, art. 21 ust. 2 oraz art. 22 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów". Kwestią sporną jest rozstrzygnięcie wątpliwości, czy sprawa o zatwierdzenie projektu zmiany oferty ramowej przez Prezesa UKE na podstawie art. 43 ust. 1 p.t. jest sprawą o nałożenie obowiązku regulacyjnego, o której mowa w art. 206 ust. 2 tej ustawy. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2009 r., sygn. akt II GPS 1/09, stwierdzono, że definicję legalną obowiązku regulacyjnego zawiera art. 22 ust. 2 p.t., zgodnie z którym przez obowiązek regulacyjny rozumie się obowiązek, o którym mowa w art. 34, art. 36-40, art. 42, art. 44-47 lub art. 72 ust. 3 p.t. Zatwierdzenie oferty ramowej przez Prezesa UKE uregulowane w art. 43 ust. 1 omawianej ustawy znajduje się zatem poza zamkniętym katalogiem obowiązków regulacyjnych określonym w art. 22 ust. 2 p.t. Wykładnia art. 43 ust. 1 p.t. dokonana przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie jest sprzeczna z powyższą uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoich rozważaniach powołał się na Komentarz do Prawa telekomunikacyjnego Macieja Rogalskiego, Lex 2010 r. oraz na publikację S. Piątka "Regulacja rynków telekomunikacyjnych", Warszawa 2007, nie odniósł się natomiast do cytowanej uchwały. Należy zatem uznać, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się tym samym naruszenia przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. stanowiącego, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale siedmiu sędziów, całej izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z powyższego przepisu wynika, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego nie odnosi się tylko do konkretnych spraw, ale do wszystkich spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, w których miałby być stosowany interpretowany przepis prawa. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 741). Jedyną zatem możliwością odstąpienia od stanowiska zawartego w uchwale stanowi wystąpienie przez skład niepodzielający tego stanowiska do odpowiedniego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnieniem prawnym (por.: wyroki NSA z 13 marca 2008 r., sygn. akt II FSK 147/07, z 26 lutego 2009 r., sygn. akt I FSK 1379/08 oraz A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004 r., s. 226 i n.). Naruszenie przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, wbrew stanowisku wyrażonemu w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zatwierdzenie oferty ramowej przez Prezesa UKE jest obowiązkiem regulacyjnym, spowodowało uznanie, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 206 ust. 2 p.t., w myśl którego od decyzji w sprawie nałożenia, zniesienia lub zmiany obowiązków regulacyjnych przysługuje odwołanie do SOKiK, a w konsekwencji odrzucenie skargi T. S.A. przez WSA na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym miejscu należy wskazać, że sentencja ww. uchwały NSA odnosiła się do stanu prawnego sprzed wejścia w życie ustawy z 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 85, poz. 716). Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważy, czy biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne tej sprawy i zmieniony stan prawny, aktualne jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w uchwale z 28 września 2009 r., sygn. akt II GPS 1/09, dotyczące wykładni art. 43 ust. 1 t.p. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, gdyż stosownie do przepisu art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi.