I OSK 1360/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Generalnego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 55/12 o umorzeniu postępowania sądowego w sprawie ze skargi Prokuratora Generalnego na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 marca 2012 r. (sygn. akt I SAB/Wa 55/12) umorzył postępowanie sądowe zainicjowane na skutek wniesionej przez Prokuratora Generalnego skargi na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 28 lutego 2012 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga Prokuratora Generalnego z dnia 30 stycznia 2012 r. na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie rozpoznania wniosku K. L. z dnia [...] sierpnia 2009 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]. W odpowiedzi na w/w skargę organ podniósł, że nie pozostaje w bezczynności, bowiem przedmiotową sprawę rozpoznał decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Umarzając postępowanie sądowe – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że z uwagi na wydanie przez Ministra Skarbu Państwa decyzji na skutek złożonego przez K. L. wniosku, postępowanie zainicjowane wniesioną przez Prokuratora Generalnego skargą stało się bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu swego postanowienia Sąd Wojewódzki wskazał, że bezczynność organu administracji publicznej istnieje w momencie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Sąd zauważył przy tym, że – zgodnie z art. 149 P.p.s.a. - uwzględniając skargę na bezczynność organu zobligowany byłby zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wydanie w związku z tym przez organ decyzji wyłączyło możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, co czyniło postępowanie sądowoadministracyjne bezprzedmiotowym. Skoro bowiem Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] rozstrzygnął sprawę zainicjowaną opisanym wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2009 r. przed jej rozpoznaniem przez Sąd, należało uznać, że organ załatwił sprawę, a więc postępowanie sądowoadministracyjne należało umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Prokurator Generalny w złożonej na powyższe postanowienie skardze kasacyjnej, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) tj.: 1. art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. polegające na umorzeniu postępowania sądowego w sytuacji, gdy nie wystąpiły podstawy do zastosowania powołanego przepisu; 2. art. 54 § 3 P.p.s.a. przez błędne uznanie, iż w stanie prawnym obowiązującym od dnia 17 maja 2011 r., uwzględnieniem w trybie autokontroli skargi na bezczynność, jest wydanie po wniesieniu tej skargi, aktu administracyjnego bez jednoczesnego stwierdzenia przez organ, wbrew treści art. 54 § 3 P.p.s.a., czy bezczynność miała miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej Prokurator Generalny podnosił, że z dniem doręczenia skargi organowi, powstaje po jego stronie uprawnienie do dokonania autokontroli działania lub bezczynności. Organ musi jednak uwzględnić taką skargę w całości tj. uznać za uzasadnione zarówno zarzuty oraz wniosków skargi, jak i wskazaną w niej podstawę prawną. Organowi korzystającemu z tego przepisu, jako związanemu granicami skargi, wolno zatem uczynić tylko to, co wynika z treści skargi i jej żądania. Jest on bowiem związany granicami skargi, a wobec tego wydając orzeczenie, jeśli nie podziela niektórych zarzutów strony wnoszącej skargę bądź też nie zamierza uwzględnić w całości wniosków zawartych w skardze, to winien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi. Skarżący kasacyjnie podkreślił przy tym, że przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. normujący dopuszczalność zastosowania trybu autokontroli m.in. w przypadku skargi na bezczynność został zmieniony z dniem 17 maja 2011 r. z mocy art. 14 pkt 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. 2011 r. Nr 34, poz.173). Na jego mocy organ oprócz uwzględnienia skargi zobligowany jest jednocześnie stwierdzić, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miała miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględnienie zatem – zdaniem Prokuratora Generalnego – skargi na bezczynność w trybie autokontroli w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. łączy się z obowiązkiem stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 6 pkt 3 powołanej ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. W związku z powyższym – w ocenie skarżącego kasacyjnie – Sąd błędnie zaakceptował brak stwierdzenia przez organ, czy bezczynność, co do której organ ten uwzględnił skargę w trybie autokontroli nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Bezzasadnie uznano w związku z tym w/w postępowanie sądowoadministracyjne za bezprzedmiotowe mimo, że w wydanym w trybie autokontroli akcie nie uwzględniono w całości żądania skargi właśnie w zakresie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie zatem Prokuratora, postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., gdyż organ zaniechał jednoczesnego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, skutkiem czego nie wykonał ustawowego obowiązku wynikającego wprost z przepisu prawa (art. 54 § 3 P.p.s.a.). Skarżący kasacyjnie podniósł przy tym, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby Sąd I instancji w ogóle stwierdził okoliczność pozostawania organu w bezczynności, uzasadniającą zastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W świetle zaś uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, konieczne było jednoznaczne ustalenie, iż organ pozostawał w bezczynności. Aby zatem mogło dojść do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., konieczne było stwierdzenie, że zanim organ wydał akt lub dokonał czynności były podstawy do zastosowania art. 149 P.p.s.a, a więc uwzględnienia skargi na bezczynność. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które nie są zasadne. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż przedmiotem wniesionej przez Prokuratora Generalnego skargi była bezczynność Ministra Skarbu Państwa w zakresie nierozpoznania wniosku K. L. z dnia [...] sierpnia 2009 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] maja 2008 r. Rzeczą bezsporną było przy tym, że po wniesieniu do Sądu Wojewódzkiego skargi, organ wydał w dniu [...] lutego 2012 r. decyzję, na mocy której odmówił zmiany ostatecznej decyzji tego samego organu z dnia [...] maja 2008 r. Zatem rozstrzygnięty został w/w wniosek z dnia [...] sierpnia 2009 r. Rozpoznając sprawy na bezczynność organu, sąd administracyjny może tego rodzaju skargę oddalić – na zasadzie art.151 P.p.s.a. uznając ją za nieuzasadnioną, albo uwzględnić – w oparciu o przepis art. 149 P.p.s.a. W tym ostatnim przypadku uwzględnienie skargi na bezczynność musi się jednak wiązać z jednoczesnym zobowiązaniem organu do wydania w określonym terminie aktu (interpretacji) lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zatem nie było możliwe uwzględnienie skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy organ ten wydał akt, którego wydania domagała się wnioskodawczyni. Powyższe prowadziło więc do wniosku, że postępowanie sądowe w analizowanej sprawie stało się bezprzedmiotowe – na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że powyższy przepis stanowi, iż sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż wymienione w pkt 2 i 3 artykułu 161 P.p.s.a. W związku z powyższym podstawę do umorzenia postępowania na zasadzie tego przepisu mogą stanowić różne sytuacje, które dowodzą bezprzedmiotowości postępowania sądowego (a nie tylko okoliczność wydania decyzji w trybie samokontroli). Jak wyżej wspomniano, sąd – orzekając w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jest związany treścią przepisów tej ustawy i może wydać jedynie orzeczenie odpowiadające wymogom określonym w przepisach proceduralnych. Z uwagi na fakt, że w analizowanej sytuacji brak było podstaw do zobowiązania organu do wydania decyzji, bo została ona wydana, brak było tym samym podstaw do stwierdzenia, że w/w skarga winna zostać uwzględniona. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego art. 54 § 3 P.p.s.a., w oparciu o który jest wydawana decyzja mogąca – jako jedna z wielu – dowodzić istnienia rażącego naruszenia prawa – w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. 2011 r. Nr 34, poz.173) – należy stwierdzić, że przepis ten dotyczy różnego rodzaju sytuacji, które łączy jedynie okoliczność, iż w sprawie organ działał w trybie tzw. "samokontroli". W związku z powyższym, regulacje zawarte w omawianym przepisie mają charakter dość ogólny, bowiem odnoszą się – jak wspomniano wyżej – do szeregu wymienionych w nim przypadków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy skarga dotyczyła bezczynności Ministra Skarbu Państwa w rozpoznaniu podania K. L. z dnia [...] sierpnia 2009 r. o wznowienie postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcie w kwestii, czy bezczynność ta stanowiła rażące naruszenie prawa, zdecydowanie nie może stanowić części decyzji wznowieniowej, którą organ wydał w dniu [...] lutego 2012 r. Zagadnienie bezczynności organu nie jest bowiem objęte decyzją dotyczącą kwestii wznowienia postępowania związanego – w tym przypadku – z tzw. mieniem "zabużańskim". W zaistniałej zatem sytuacji podmiot uprawniony może domagać się od organu wydania odrębnego rozstrzygnięcia, czy poprzez bezczynność Ministra Skarbu Państwa doszło do rażącego naruszenia prawa. W przypadku zaś braku reakcji ze strony organu, uprawniony może zwalczać jego bezczynność (w tej "wpadkowej" sprawie) dostępnymi w procedurze środkami. Uznając skargę kasacyjną za nieuzasadnioną Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – orzekł jak w sentencji postanowienia.