V SA/Wa 404/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...]. 2. Zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M.P. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M.P. jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].12.2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...].08.2011 r. nr [...], którą ww. organ odmówił skarżącemu umorzenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, ustalonej decyzją z dnia [...].11.2010 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy. W decyzji z dnia [...].11.2010 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił kwotę nienależnie pobranych przez M.P. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. W decyzji tej strona została pouczona o przysługującym jej prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie, skarżący korzystając z przysługującego mu uprawnienia – w termine do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – w piśmie z [...].12.2010 r. (data wpływu pisma do Kancelarii ARiMR), uzupełnionym pismem z [...].08.2011 r., zwrócił się do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o “umorzenie decyzji nr [...]". W pismach tych zainteresowany podnosił, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem decyzji z [...].11.2010 r. gdyż dotrzymał warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, a wobec tego nałożenie na niego obowiązku zwrotu płatności jest krzywdzące i niesprawiedliwe. Ww. pisma skarżącego organ potraktował jako wniosek o umorzenie należności ustalonej decyzją z [...].11.2011 r. Po rozpatrzeniu tak zaklasyfikowanego wniosku, Prezes ARiMR, w dniu [...].08.2011 r. wydał decyzję o nr [...], w której odmówił umorzenia należności ustalonej decyzją z [...].11.2011 r. Wobec powyższego, zainteresowany zwrócił się do Prezesa ARiMR z pismem z dnia [...].09.2011 r. (data nadania), w którym wniósł o “umorzenie decyzji nr [...]", oraz o umorzenie płatności. W piśmie z [...].10.2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrócił się do zainteresowanego o sprecyzowanie treści pisma z dnia [...].09.2011 r. poprzez określenie, czy jest ono odwołaniem od decyzji Prezesa ARiMR z [...].08.2011 r. nr [...] odmawiającej umorzenia należności, czy może wnioskiem w innej sprawie. W odpowiedzi M. P. wyjaśnił, iż pismo z dnia [...].09.2011 r. jest odwołaniem od decyzji Prezesa ARiMR z [...].08.2011 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...].12.2011 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zna.), § 3 ust. 1 pkt 5, § 4 ust. 1 oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.12.2010 r. w sprawie szczegółowych, zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz.U. nr 258, poz. 1747), utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...].08.2011 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności wskazał na zasadność odmowy umorzenia należności, a co za tym idzie, zasadność utrzymania w mocy decyzji Prezesa ARiMR z [...].08.2011 r., a następnie, mając na uwadze podnoszone przez skarżącego w toku całego postępowania zarzuty dotyczące ustalenia przez organ nienależnie pobranych płatności i nałożenia na skarżącego obowiązku ich zwrotu wyjaśnił, iż dotyczą one odrębnego postępowania. Skarżący nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Jednocześnie zwrócił się o uchylenie decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...].08.2011 r. oraz decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności, tj. decyzji Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...].11.2010 r. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu, iż podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, pozostają bez wpływu na wynik przedmiotowego postępowania. Skarżacy wyjaśnił, iż ustalenie w decyzji z dnia [...].11.2010 r. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych wynikało jedynie z błędów ARiMR. Błędne były bowiem ustalenia przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego kontroli, a skoro tak, to w oparciu o ww. ustalenia nie można przyjąć, iż skarżacy zadeklarował zawyżoną powierzchnię gruntów i wobec tego pobrane przez niego płatności były nienależne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż argumenty skarżącego odnośnie błędów popełnionych podczas kontroli jego gospodarstwa, dotyczą odrębnego postępowania, tj. postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, zakończonego wydaniem przez Prezesa ARiMR decyzji nr [...] z dnia [...].11.2010 r. W decyzji tej skarżący został poinformowany o przyczynach ustalenia przedmiotowej kwoty oraz pouczony o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa ARiMR jednakże z możliwości tej nie skorzystał, a ztem decyzja z dnia [...].11.2011 r. stała się ostateczna. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 15.06.2012 r. pełnomocnik skarżącego podniosła, iż stanowisko skarżącego zawarte w piśmie z dnia [...].12.2011 r. (data nadania) stanowiło jednoznaczny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w sprawie nienależnie pobranych płatności, bowiem zdaniem skarżącego organ niewłaściwie naliczył kwotę płatności podlegających zwrotowi. Pomimo treści pisma organ nie prowadził postępownaia odwoławczego w sprawie o ustalenie nienależnie pobranych płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). W tym kontekście, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd ma obowiązek zastosować wszelkie przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosując powyższe zasady aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 p.p.s.a.). Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd doszedł do przekonania, iż wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].12.2011 r., nr [...] jak i poprzedzająca ją decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...].08.2011 r. nr [...], wydane zostały z naruszeniem prawa. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy decyzją z [...].11.2010 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił kwotę nienależnie pobranych przez M.P. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. W decyzji tej strona została pouczona, iż nie przysługuje jej prawo złożenia odwołania, może natomiast zwrócić się do Prezesa ARiMR z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący zgodnie z pouczeniem zawartym w ww. decyzji – zachowując wskazany w pouczeniu 14-dniowy termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – wniosek taki złożył (pismo z [...].12.2010 r., uzupełnione [...].08.2011 r.). W pismach tych skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem zawartm w decyzji z [...].11.2010 r. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż dotrzymał warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, a zatem ustalenie w ww. decyzji, iż pobrane przez niego płatności były nienależne jest krzywdzące i niesprawiedliwe. Wobec jasno brzmiącej treści wniosku skarżącego Sąd nie miał żadnych wątpliwości, że pismo z [...].12.2010 r., uzupełnione [...].08.2011 r. należało potraktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczacej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płaności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Ponadto za takim potraktowaniem pisma z [...].12.2010 r. przemawiał również fakt, iż skarżący złożył je bezpośrednio po otrzymaniu decyzji z [...].11.2010 r., tj. w terminie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Już sama ta okoliczność sugeruje, iż zamiarem skarżącego było spowodowanie ponownego rozpatrzenia sprawy, gdyż wydane rozstrzygnięcie uważał za krzywdzące. Jednakże nawet bez względu na datę złożenia wniosku organ nie miał powdów “domyślać się" intencji skarżacego, bo jasno wskazywałay na nią żądania wniosku, z którego bezsprzecznie wynika, iż wobec realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, uslenie kwoty nienależnie pobranych płatności uważa za nieprawidłowe i wnosi o “umorzenie decyzji z [...].11.2010 r." Tymczasem organ, pomimo niebudzącej jakichkolwiek wątpliwości treści wniosku oraz mimo okoliczności faktycznych w jakich wniosek został złożony, tj. bezpośrednio po otrzymaniu decyzji z [...].11.2010 r. (niejako w konsekwencji jej otrzymania) i w terminie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pismo skarżącego potraktował jako wniosek o umorzenie należności ustalonej ww. decyzją. Takie działanie organu było niedopuszczalne. W przypadku bowiem jakichkolwiek wątpliwości co do treści wniosku, które jednakże – w ocenie Sądu – w niniejszej sprawie byłyby nieuzasadnione obowiązkiem organu było wezwanie skarżącego do sprecyzowania żądania, stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a. Wymieniony przepis służy bowiem usuwaniu braków formalnych podania – wniosku, do których – stosownie do treści art. 63 § 2 k.p.a. należy m.in. określenie żądania. Jednakże organ zrezygnował z tej możliwości i pomimo treści pisma skarżącego, z którego wynikało, iż strona jest niezadowolona z decyzji z [...].11.2010 r., a więc złożonego zgodnie z wymogami art. 128 k.p.a., błędnie potraktował je jako wniosek o umorzenie należności ustalonej decyzją z [...].11.2010 r. Tym samym organ nadał niniejszej sprawie bieg niezgodny z intencją skarżącego. W tym bowiem miejscu wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zaś do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż przez ministra należy rozumieć organy wymienione w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.: Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych organów administracji rządowej podległych albo podporządkowanych Prezesowi Rady Ministrów lub właściwego ministra bądź przez nich nadzorowanych, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a., tj. należące do właściwości organów administracji publicznej indywidualne sprawy rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych. W niniejszej sprawie organ zaniechał prowadzenia postępowania “odwoławczego", o którym mowa w art. 127 § 3, do prowadzenia którego obligował go wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony zgodnie z wymogami art. 128 k.p.a. i poprzez błędne zaklasyfikownie wniosku, niejako sam zainicjował postępownaie w przedmiocie umorzenia należności ustalonej decyzją z [...].11.2010 r. Zauważyć należy, że skarżący cały czas podtrzymywał żądanie ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i dawał temu wyraz w pismach składanych podczas prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego. Również w piśmie stanowiącym odwołanie od wydanej w wyniku rozpatrzenia błędnie zaklasyfikowanego wniosku, decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...].08.2011 r. nr [...], odmawiającej umorzenia kwoty nienależnie pobranych płatności, zwrócił się o “umorzenie decyzji z [...].11.2010 r. ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności", gdyż w jego ocenie decyzja ta jest nieprawidłowa. Stąd słuszne wątpliwości Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi co do charakteru złożonego pisma i wezwanie skarżącego do określenia w trybie art. 64 § 2 k.p.a czy jest ono odwołaniem od decyzji z [...].08.2011 r. nr [...], odmawiającej umorzenia kwoty nienależnie pobranych płatności, czy też wnioskiem w innej sprawie. Wezwanie nie mogło mieć jednakże wpływu na wadliwość jaką było błędne potraktowanie przez Prezesa ARiMR wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jako wniosku o umorzenie należności. Również w trakcie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący podnosił, iż celem wniosku z [...].12.2010 r. było ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. W skardze skarżący wyjaśnił bowiem, że z uwagi na fakt, iż od decyzji Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...].11.2010 r. nie służyło odwołanie, zwrócił się do ww. organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...].11.2010 r. (skarga: str. 6 akt sądowych). Również podczas rozprawy, która odbyła się 15.06.2012 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, iż pismio z dnia [...].12.2011 r. (data nadania [...].12.2011 r.) stanowiło jednoznaczny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w sprawie nienależnie pobranych płatności, bowiem zdaniem skarżącego organ niewłaściwie naliczył kwotę płatności podlegających zwrotowi. Wobec powyższego, tj. wobec złożenia przez skarżacego w dniu [...].12.2011 r. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ustalenia kowty nienależnie pobranych płatności i nierozpatrzenia tego wniosku przez organ, z uwagi na jego nieprawidłowe zaklasyfikowanie, całkowicie błędne jest stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż decyzja z [...].11.2010 r. stała się ostateczna gdyż skarżący nie skorzystał z możliwości wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Raz jeszcze podkreślić należy, że wniosek taki skarżący złożył, został on jednakże – pomimo jego treści – potraktowany przez organ jako wniosek inicjujący nowe, odrębne postępowanie, tj. w sprawie umorzenia nienależnie pobranych płatności. Skora zatem skarżący złożył wnosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w sprawie nienależnie pobranych płatności, który do tej pory nie został rozpoznany, to decyzja z [...].11.2010 r. nie mogła stać się ostateczna. W związku z powyższym należało uchylić zarówno decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].12.2011 r., nr [...] jak i decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...].08.2011 r. nr [...] jako wydane w wyniku postępowania prowadzonego w związku z nieprawidłowym zaklasyfikowaniem wniosku skarżącego. Błędna klasyfikacja doprowadziła do wydania decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności podczas gdy intencją skarżącego było ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej ustalenia wysokości nienależnie pobranych płatności. Rozpatrując sprawę ponownie organ winien mieć na względzie, iż intencją skarżącego było spowodowanie – na skutek wniesionego wniosku – ponownego rozpatrzenia przez organ sprawy w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. W świetle powyższych ustaleń należało stwierdzić, iż postępowanie organu doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 64 § 2 w zw. z art. 128 k.p.a. oraz art. 127 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd postanowił o uchyleniu decyzji organów obu instancji i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.