I OSK 2322/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 663/12 w sprawie ze skargi M. W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 663/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków, w pkt I stwierdził nieważność § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w pkt II. odrzucił skargę w pozostałym zakresie, w pkt III. orzekł o przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: Rada Miasta Krakowa w dniu 24 października 2007 r. podjęła uchwałę nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 5 grudnia 2007 r., nr 850, poz. 5589 ze zm.). Na tę uchwałę M. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżając ją w całości. W uzasadnieniu skargi podała, że w dniu 30 grudnia 2011 r. złożyła wniosek o przyznanie jej lokalu mieszkalnego pozostającego w zasobie Gminy Miejskiej Kraków z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Pismem z dnia 30 stycznia 2012 r. Urząd Miasta Kraków odmówił przyznania jej lokalu mieszkalnego powołując się na uchwałę Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. Skarżąca wskazała, że zdefiniowanie w § 12 ust. 2 uchwały "braku możliwości zamieszkiwania w lokalu" tylko co do sytuacji występowania przemocy w rodzinie jest ograniczeniem nieproporcjonalnym. Definicja ta uniemożliwia ubieganie się o lokal przez osoby, które są ofiarą przemocy ze strony osób zamieszkujących w bliskim otoczeniu, co prowadzi do dyskryminacji tych ofiar, gdyż powyższe ofiary przemocy są w podobnej sytuacji. W pismach z dnia 26 kwietnia 2012 r. i z dnia 2 lipca 2012 r. wskazano, że w niniejszej sprawie skarżąca jest ofiarą przemocy ze strony P. S., swojego wieloletniego sąsiada, który mieszkał w Krakowie przy ul. [...], czyli w lokalu mieszkalnym zlokalizowanym bezpośrednio w sąsiedztwie lokalu zamieszkałego przez skarżącą. P. S. został prawomocnie skazany za popełnienie na szkodę skarżącej przestępstwa z art. 197 § 1 k.k. i 278 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. oraz przestępstwa z art. 197 § 1 k.k. i art. 157 § 2 k.k. w zw. z 11 §2 k.k. Obecnie P. S. przebywa na wolności i jego miejsce pobytu nie jest znane. Skarżąca kontaktowała się z Prokuraturą Rejonową dla Krakowa-Podgórza w celu ustalenia miejsca pobytu P. S., jednak prokuratura odmówiła udostępnienia informacji na ten temat. Obecnie w mieszkaniu przy ul. [...] zamieszkuje najbliższa rodzina P. S., więc jest wysoce prawdopodobne ponowne zamieszkanie lub częste przebywanie P. S. w tym lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że jako warunku zamieszkiwania w określonym lokalu nie można uznać okoliczności, iż osoba zamieszkująca w sąsiedztwie dopuściła się wobec wnioskodawcy czynu karalnego. Zdaniem organu przyjęcie takiej interpretacji spowodowałoby uznanie, iż wszystkie osoby będące ofiarami przestępstw popełnionych w okolicy ich miejsca zamieszkania mogłyby z tego powodu starać się o udzielenie pomocy mieszkaniowej. Organ dodał przy tym, że zmiana miejsca zamieszkania nie zagwarantuje takiej osobie bezpieczeństwa, bowiem może zostać ofiarą podobnego przestępstwa w okolicy nowego miejsca zamieszkania. Oznacza to, że cel udzielenia pomocy mieszkaniowej nie zostanie osiągnięty. Wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 663/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, stwierdził nieważność § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały i odrzucił skargę w pozostałym zakresie. W ocenie Sądu pierwszej instancji treść § 12 ust. 2 uchwały nie znajduje podstaw prawnych. Podkreślono, że wynikający z § 12 ust. 2 uchwały warunek "występowania przemocy w rodzinie, której ofiarą jest wnioskodawca lub osoby objęte wnioskiem" stanowi bezwzględną przesłankę, która musi być spełniona przez osobę wnioskującą o pomoc mieszkaniową. Niespełnienie tej przesłanki powoduje, że wniosek o pomoc mieszkaniową nie może być uwzględniony. Sąd wskazał, że art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266) określa zakres upoważnienia ustawowego, wskazując sprawy które mogą zostać uregulowane w uchwale rady gminy określającej zasady wynajmowania lokali. Zatem to ustawodawca zadecydował, że bezwzględnymi przesłankami, które muszą być spełnione przez osobę starającą się o uzyskanie lokalu z zasobu gminy są: dochód i warunki zamieszkiwania, natomiast w uchwale rady gminy następuje sprecyzowanie tych przesłanek. Natomiast z treści § 12 ust. 2 uchwały wynika, iż wszystkie kategorie osób nie będących ofiarami przemocy w rodzinie, a będących członkami wspólnoty samorządowej Gminy Miejskiej Kraków zostały wykluczone z możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową ze strony tej Gminy ze względów społecznych. Zdaniem Sądu wykluczenie to nie znajduje jednakże podstaw w upoważnieniu ustawowym określonym w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Kryterium bycia "ofiarą przemocy w rodzinie" nie mieści się bowiem w pojęciu "warunków zamieszkiwania", o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd, że zasady wynajmowania lokali powinny być tak skonstruowane, by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe – warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu – mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w uchwale kryteria. Natomiast zaskarżony § 12 ust. 2 uchwały wyklucza – gdy chodzi o względy społeczne – osoby nie będące ofiarami przemocy w rodzinie, w związku z czym narusza on konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). Wprowadzenie jako kryterium różnicowania podmiotów bycia lub nie bycia wyłącznie ofiarą przemocy w rodzinie skutkuje bowiem nierównym traktowaniem podmiotów cechujących się takimi samymi cechami istotnymi (relewantnymi) - niezaspokojonymi potrzebami mieszkaniowymi i niskimi dochodami. Sąd uznał zatem, że przepis § 12 ust. 2 uchwały został sformułowany z przekroczeniem upoważnienia z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego, a także jest sprzeczny z powołanymi w skardze normami konstytucyjnymi i jako taki wymagał wyeliminowania z obrotu prawnego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 maja 2013 r. skargę kasacyjną złożyła Rada Miasta Krakowa, wnosząc o uchylenie jego punktu I i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.. z 2012 r., poz. 270), poprzez oddalenie skargi odnośnie zarzutu naruszenia § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały, względnie o uchylenie punktu I zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, polegające na błędnej wykładni wymienionych przepisów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie zawęża możliwości regulacyjnych gminy w zakresie dotyczącym określenia, jaką sytuację należy rozumieć za "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe". Wynika to ze sformułowania przepisu art. 21 ust. 3 ustawy, to jest użycia w tym przepisie wyrazów "w szczególności", co zgodnie z ustalonym orzecznictwem oznacza wymienienie wyłącznie przykładowego, nie zamkniętego katalogu. Wskazano, że istnieje zarówno podstawa prawna, jak i faktyczna do podjęcia przez Radę Miasta Krakowa przepisu określonego w § 12 ust. 2 uchwały Nr XXIV/288/07 z dnia 24 października 2007 r., gdyż brak możliwości określania definicji sformułowania "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe" doprowadziłoby do możliwości stosowania przez jednostkę samorządu terytorialnego zupełnie swobodnego uznania w tym zakresie i całkowicie wybiórczego udzielania pomocy mieszkaniowej. Zatem, zdaniem skarżącej kasacyjnie Rady Miasta Krakowa, gmina może, a nawet powinna określić co należy rozumieć poprzez "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe". W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.W. – podzielając stanowisko Sądu pierwszej instncji – wniosła o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz o zasadzenie kosztów udzielonej pomocy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że art. 21 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego zawiera upoważnienie nakładające na radę gminy obowiązek uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. W przepisie tym wskazano również, że w razie gdy rada gminy nie określiła w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Z kolei w art. 21 ust. 3 ustawy ustawodawca określił co w szczególności winny zawierać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, iż omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty, przez co należy rozumieć, że w uchwalanych przez radę gminy zasadach muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Rada gminy może wprawdzie zamieścić w uchwale jeszcze dodatkowe zagadnienia związane z najmem, ale nie oznacza to, że może dowolnie określać dodatkowe kryteria, według których potrzeby mieszkaniowe określonych gospodarstw domowych o niskich dochodach mogą być zaspokojone. Przede wszystkim rada gminy nie jest uprawniona do określenia kryteriów wykluczających osoby, spełniające warunki zamieszkania i dochodu. Przepis 21 ust. 3 powołanej ustawy stanowi bowiem o kryteriach pierwszeństwa w wyborze osób, a nie o kryteriach wykluczających osoby spełniające warunki przedmiotowe. Oznacza to, że rada winna respektować przy ustalaniu zasad wynajmu lokali ogólne zasady płynące z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz wartości określone Konstytucją RP. Wskazać należy, iż z przepisu art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. wynika obowiązek gminy i powiązane z nim uprawnienie mieszkańca gminy, którego sytuacja materialna uzasadnia oddanie mu w najem lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Co do zasady więc, podstawowymi warunkami jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy są: niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Ustawa nie wprowadza zatem innego różnicowania podmiotów, nie zezwala na różnicowanie osób pozostających w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych z tym skutkiem, że niektóre potrzebujące osoby zostaną całkowicie wykluczone z procedury selekcji kandydatów do umów najmu jeszcze przed rozpoczęciem tej procedury. Takie wykluczenie stanowi bowiem naruszenie zasady praworządności, jak i równości wobec prawa. Wobec tego stwierdzić należy, że zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szansę na czynienie starań o uzyskanie lokalu. Dlatego też kreowane przez gminę w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy nie mogą zawężać granic tego ustawowego obowiązku. W przepisach ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie ma bowiem delegacji dla lokalnego prawodawstwa do wprowadzania dodatkowych, własnych kryteriów wynajmu lokali gminnych. Oznacza to, że wprowadzenie dla osób ubiegających się o najem lokalu gminnego dodatkowych warunków, które nie wynikają z przepisów ustawy uznać należy za działanie pozaprawne. Zatem Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż w niniejszej sprawie przepis § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały naruszył art. 21 ust.1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ust.1 i 2 powołanej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. Z przepisu art. 21 ust. 3 pkt 2 tejże ustawy nie wynika bowiem możliwość określenia warunków dyskwalifikujących wnioskodawcę. Taki sposób odczytania art. 21 ust. 3 powołanej ustawy umacnia wykładnia systemowa przeprowadzona w ramach samej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Przepis art. 24 tej ustawy, odnoszący się do lokali socjalnych, przewiduje, że prawo do lokalu mieszkalnego nie przysługuje osobie, która samowolnie zajmuje lokal i wobec której sąd nakazał opróżnienie lokalu. Przesłanka natury prawnej została wprost sformułowana w ustawie, jako wyjątek, od reguł ustalania pierwszeństwa, którymi są zasady wynajmowania lokali. Mając na uwadze powyższe wywody uznać należy, że § 12 ust, 2 uchwały nie można zaakceptować także z punktu widzenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), która wymaga, by zróżnicowanie prawne poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych podmiotów. Stwierdzić także należy, iż powołany przepis zaskarżonej uchwały narusza zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jak i zakaz dyskryminacji obywateli, przez odmawianie niektórym z nich określonych uprawnień z powodów nie znajdujących podstaw w obowiązujących normach prawnych. Kategorie osób, o których mowa w § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały zostały wykluczone z możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową ze strony Gminy. Wykluczenie to nie znajduje natomiast podstaw w upoważnieniu ustawowym określonym w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Tymczasem jednakowa sytuacja prawna, przesądzająca o zakazie różnego traktowania podmiotów, w niniejszej sprawie powinna być oceniana jako sytuacja podmiotu (członka wspólnoty samorządowej) w odniesieniu do wskazanych w art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów przesłanek: niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów. Z tych względów uznać należy, że niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz 21 ust. 3 w związku z art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zasadnie bowiem Sąd ten ocenił, że przepis § 12 ust. 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. przekroczył zakres upoważnienia ustawowego, zatem należało stwierdzić nieważność tego przepisu uchwały. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.