II OSK 540/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 563/10 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 563/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – po rozpoznaniu skargi S. T. - uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu 18 maja 2010r. S. T. zgłosił do Starosty Puławskiego zamiar budowy budynku gospodarczego o wymiarach 5 x 5 m usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości W. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Starosta Puławski wniósł sprzeciw w sprawie budowy. Organ stwierdził, że na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane właściwy organ wnosi sprzeciw w drodze decyzji, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. W tym przypadku objęty zgłoszeniem przez S. T. budynek gospodarczy został zlokalizowany w terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Kazimierz Dolny symbolem RL - lasy, dolesienia i RLz - zadrzewienia, zarośla, tereny porośnięte wikliną, tereny wskazane do zadrzewień. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z analizy Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Kazimierz Dolny wynika, iż część działki nr [...], na której planowany jest budynek gospodarczy znajduje się w strefie ,,45 b" - strefa zboczowa doliny Bystrej, część południowa, i oznaczona jest symbolem RLz, RL. W § 11 ustęp 57.1 pkt 1 zapisano, że w strefie ,,45 b" obowiązuje bezwzględny zakaz nowej zabudowy i podcinania krawędzi zboczy. Oznaczenie graficzne, kolor i symbol, na planszy planu informuje, że miejsce wskazane przez inwestora przeznaczone jest pod zadrzewienie i zarośla, lasy gospodarcze, chronione przed zmianą sposobu użytkowania. Zapisy planu zagospodarowania nie pozwalają zatem na zaakceptowanie zamierzeń inwestora. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. T. podniósł, że wspomniana w decyzji strefa 45b jest źle interpretowana, gdyż może ona dotyczyć terenów jeszcze nie zagospodarowanych, czyli takich na których nic nie zostało pobudowane. Zwrócił uwagę, że jeden z sąsiadów pobudował się 30 m wyżej od niego, drugi natomiast 50m niżej. Wyjaśnił, że przedmiotowy budynek ma zostać dobudowany do budynku już istniejącego na działce, co ma uchronić przed zalewaniem jego piwnic. Skarżący akcentował, że zasadność budowy budynku potwierdził Burmistrz Kazimierza Dolnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd przytoczył przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wskazał, iż według organów zamierzona przez inwestora inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Kazimierz Dolny zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia [...] czerwca 1998r., gdyż planowana budowa znajduje się w strefie ,,45 b" - zbocze doliny Bystrej, część południowa, i oznaczona jest symbolem RLz, RL. W § 11 ustęp 57.1 pkt 1 uchwały zapisano, że w tym obszarze obowiązuje bezwzględny zakaz nowej zabudowy i podcinania krawędzi zboczy. Zdaniem organów oznaczenie graficzne, kolor i symbol na planszy planu informuje, że miejsce wskazane przez inwestora przeznaczone jest pod zadrzewienie i zarośla, lasy gospodarcze, chronione przed zmianą sposobu użytkowania. Tymczasem – jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje jedynie na częściowe położenie działki skarżącego w tym obszarze, podczas gdy Starosta Puławski na takie jej usytuowanie nie wskazywał. W ocenie Sądu nie wiadomo na jakich przesłankach opierał się organ dochodząc do takiego wniosku i nie jest też jasne, czy planowany budynek znajduje się w strefie 45b. Akta sprawy nie pozwalają bowiem na rzetelną analizę przedstawionej oceny. W szczególności granic tej strefy nie sposób wywieść z fragmentu części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na którym zaznaczono ją kolorem zielonym. Linia ta w ogóle nie przebiega przez działkę nr [...]. Nic w tym zakresie nie wynika także z części opisowej planu, z którego dołączono jedynie 1, 2, 59 i 60 stronę. Sąd stwierdził, iż jeśli rzeczywiście działka skarżącego znajduje się w obszarze dwóch stref to organy winny czytelnie i precyzyjnie wykazać w której z nich znajduje się planowany budynek. Bez ustaleń w tym zakresie nie można odrzucić zarzutu skarżącego o możliwości dalszej zabudowy, na co miałyby wskazywać prowadzone budowy w sąsiedztwie jego działki. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien wyjaśnić położenie działki skarżącego, wskazać dowody na których oparł się, ewentualne granice stref przedstawić na mapie z zaznaczeniem miejsca, w którym ma zostać zrealizowany budynek, przedstawić ustalenia szczegółowe dotyczące strefy 45b ( pkt.57.2 ust.2 ) oraz ustalenia ogólne dotyczące warunków i zasad regulacji zagospodarowania oraz kształtowania ładu przestrzennego określonego w § 5-10 uchwały z dnia 17 czerwca 1998 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Lubelski, reprezentowany przez radcę prawnego R. G., zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) poprzez niewskazanie i niewyjaśnienie, jakie przepisy prawa zostały naruszone przez organy administracji oraz przyjęcie, że materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie położenia działki nr [...] w strefie"45 b" - strefa zboczowa doliny Bystrej, część południowa, w terenie oznaczonym symbolami RLz, RL, w sytuacji, gdy ustalenia i materiał dowodowy wskazują, iż cała nieruchomość położona jest w strefie "45b"- strefa zboczowa doliny Bystrej, część południowa, zaś część działki na której ma być budowany budynek jest położona w terenie oznaczonym symbolami RLz, RL, tj. w terenie przeznaczonym pod zadrzewienie i zarośla, lasy gospodarcze, chronionym przed zmianą sposobu użytkowania; 2. art. 3 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym polegające na tym, iż sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 151 tej ustawy - nie oddalił skargi i błędnie przyjął, iż Wojewoda Lubelski nie ustalił położenia działki i nie wykazał sprzeczności planowanej budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia zastosowanie przez organy sprzeciwu na podstawie art. 36 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawa budowlane ( Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). Podnosząc powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał i nie wyjaśnił, jakie przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1270, ze zm.), zostały naruszone przez Wojewodę Lubelskiego, uniemożliwiając tym samym ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez Sąd, zwłaszcza w sytuacji, gdy zarzuty dotyczące nieustalenia przez organ położenia działki nr [...] są sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie i w tym zakresie orzeczenie to narusza art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewoda Lubelski stwierdził, że planowa budowa jest niegodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia [...] czerwca 1998 r. - działka nr [...] położona jest w całości w strefie "45 b" - strefa zboczowa doliny Bystrej część południowa. Przebieg granicy strefy został oznaczony na rysunku planu kolorem zielonym. Cześć działki, na której ma być budowany budynek jest położona w terenie oznaczonym symbolami RL - lasy dolesienia, RLz - zadrzewienia, zarośla, tereny porośnięte wikliną, tereny wskazane do zadrzewień. Zgodnie z § 11 ust. 57.1 pkt 1 w/w uchwały w strefie "45 b" został wprowadzony bezwzględny zakaz nowej zabudowy i podcinania krawędzi zboczy. Zapisy planu, oznaczenie graficzne, kolor i symbol na rysunku planu, nie pozwalają na realizację budowy przez inwestora. Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że planowana budowa jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z art. 36 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623) organ administracji zobowiązany był do zgłoszenia sprzeciwu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nie można podzielić zarzutów kasacyjnych o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie bowiem Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na to, iż Wojewoda Lubelski w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. wskazał, że część działki nr [...] znajduje się w strefie"45b". Przy takim stwierdzeniu rodzi się pytanie, na jakim terenie jest położona pozostała część tej działki i czy położenie działki faktycznie wyklucza zabudowę, czy też na pozostałej części działki możliwa jest planowana zabudowa. Rację ma też Sąd pierwszej instancji, iż akta sprawy nie pozwalają na należytą kontrolę stanowiska organu i ocenę zgodności zamierzenia inwestora z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Kazimierz Dolny, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia [...] czerwca 1998r. Zakaz zabudowy stanowi ograniczenie wykonywania konstytucyjnie chronionego prawa własności ( art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ) i dlatego nie może być żadnych wątpliwości co do tego, czy zapisy planu miejscowego wprowadzają takie ograniczenie odnośnie działki nr [...] stanowiącej własność S. T. Zasadnie też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nakazał wyjaśnić i przedstawić na mapie położenie działki skarżącego i granice stref. Nie sposób bowiem nie dostrzec małej czytelności dokumentów załączonych do akt sprawy. A mianowicie, z przedłożonej części graficznej planu miejscowego nie można jednoznacznie wywnioskować o położeniu całej działki nr [...] na terenie oznaczonym symbolem RLz i RL. Wyrys z planu może sugerować częściowe położenie działki na terenie oznaczonym symbolem MR. W niniejszej sprawie konieczna jest także – jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji – analiza ustaleń szczegółowych dotyczących strefy 45b, zawartych w pkt 57.2 ust. 2 planu miejscowego. Przepis ten stanowi, iż pozostałe ustalenia są takie jak w § 12 tegoż planu. Ustalenia § 12 planu miejscowego odnoszą się m.in. do terenu zabudowy rolniczej – symbol MR – i przewidują lokalizację obiektów gospodarczych w granicach siedliska i powiększanie powierzchni obecnego siedliska - § 12 pkt 4.3 i 4.5. Organy administracji publicznej skupiły się na ustaleniach zawartych w § 11 ust. 57.1 pkt 1 planu miejscowego pomijając ustalenia zawarte w § 11 ust. 57.2 pkt 2 tegoż planu. Z powyższych względów przypomnieć należy, iż ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowią łącznie wypis i wyrys z planu miejscowego, przy czym wypis z planu oznacza zarówno ustalenia ogólne jak i szczegółowe zaś wyrys z planu winien być czytelnym fragmentem części graficznej planu miejscowego. Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Przedstawienie podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, a także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Podkreślić należy, iż z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, publ. Lex, nr 187709). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku, aczkolwiek lakoniczne to wskazuje podstawę prawną wyroku ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) i wyjaśnia przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił też stan sprawy, istotę zarzutów skargi i ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz zawarł prawidłowe wskazania co do dalszego postępowania z wskazaniem przepisów planu miejscowego, w świetle których organ winien ocenić możliwość zabudowy działki nr [...]. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie stwarza wątpliwości co do przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji i wskazań co do dalszego postępowania. W tej sytuacji brak podania przez Sąd pierwszej instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które organ naruszył nie wyjaśniając należycie sprawy, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania uzasadnia uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z tych też względów Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie należycie przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że brak jest podstaw do oddalenia skargi ( art. 151 p.p.s.a.) i przyjęcia, że organ wykazał zasadność zastosowania art. 36 ust. 6 pkt 2ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji - właściwy organ wnosi sprzeciw w drodze decyzji, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Skoro w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zasadnie stwierdził konieczność należytego wyjaśnienia zgłoszonego przez S. T. zamiaru budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości W. w świetle obowiązującego planu miejscowego, to tym samym za chybione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej . W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ) oddalił skargę kasacyjną.