II GSK 1898/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 269/12 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozbawienia uprawnień zawodowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: na skutek informacji, że J. K. został skazany [...] marca 2006 r. prawomocnym wyrokiem za przestępstwo z art. 288 § 1 kodeksu karnego, Minister Infrastruktury wszczął z urzędu postępowanie w sprawie pozbawienia strony uprawnień zawodowych. W związku ze zmianą stanu prawnego J. K. w dniu [...] kwietnia 2008 r. został wykreślony z centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych. Wobec powyższego decyzją z [...] sierpnia 2008 r. Minister Infrastruktury umorzył postępowanie w sprawie pozbawienia strony uprawnień zawodowych. Na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji wniesionego przez skarżącego w oparciu o przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.), Minister Infrastruktury decyzją z [...] września 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że w dacie wszczęcia postępowania o pozbawieniu uprawnień zawodowych przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603; dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami) stanowiły, że pozbawienie uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego, w sytuacji skazania za przestępstwa przeciwko mieniu, dokumentom, za przestępstwo gospodarcze, za fałszowanie pieniędzy, papierów wartościowych, znaków urzędowych, za przestępstwa skarbowe oraz za inne przestępstwa mające znaczenie ze względu na wykonywany zawód wymagało wydania decyzji administracyjnych. Wskutek zmiany regulacji prawnych z dniem 1 stycznia 2008 r., w przypadku skazania za przestępstwa wymienione w ustawie o gospodarce nieruchomościami, pozbawienie uprawnień zawodowych następuje z mocy prawa, a obowiązkiem organu jest wyłącznie dokonanie czynności technicznej polegającej na wykreśleniu osoby skazanej prawomocnym wyrokiem z centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. K. wskazał na niewydanie decyzji o pozbawieniu go uprawnień zawodowych do czasu wejścia w życie nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, mimo przewidzianego przez ustawodawcę trzymiesięcznego vacatio legis. Powołał się przy tym na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lipca 1996 r., sygn. akt K 5/96 stwierdzające, że należałoby unikać sytuacji zaskoczenia adresatów norm prawa nową regulacją prawną, a zwłaszcza taką, która może zmieniać na niekorzyść ich dotychczasowe sytuacje prawne, nie dając możliwości skalkulowania zdarzeń, z którymi może się zetknąć adresat normy prawnej. Skarżący stwierdził ponadto, że skoro wyrok skazujący go za przestępstwo przeciwko mieniu zapadł w 2006 roku, to pozbawienie go uprawnień zawodowych powinno nastąpić na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania przedmiotowego wyroku. Decyzją z [...] grudnia 2011 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] września 2011 r. Zaskarżając powyższe rozstrzygnięcie, J. K. wskazał, że o wyroku skazującym go za przestępstwo przeciwko mieniu, organ powziął wiadomość blisko pół roku przed wejściem w życie znowelizowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz nie został w stosunku do niego orzeczony zakaz wykonywania zawodu jako kara dyscyplinarna, a sam fakt skazania w związku z prawomocnym wyrokiem uległ zatarciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W podstawie takiego rozstrzygnięcia, Sąd wskazał na fundamentalną w procedurze administracyjnej zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych z art. 16 § 1 k.p.a., stanowiącą, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu, w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz fakt, iż postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych. Sąd I instancji podniósł, że w dniu 1 stycznia 2008 r. na mocy art. 1 pkt 63 i pkt 72 w zw. z art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r., Nr 173, poz. 1218), ustawodawca dokonał zmian w przepisach Działu V ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz dodał do tej ustawy art. 195a. Z przepisów ustawy zmieniającej nie wynika, aby ustawodawca przewidział przepisy przejściowe normujące sytuację osób, w stosunku, do których, wszczęte zostało postępowanie. W tym stanie rzeczy, Sąd przyjął, że w stosunku do takich osób, zastosowanie miała tzw. zasada bezpośredniego działania nowej ustawy stanowiąca, że od momentu wejścia w życie nowego prawa, prawo to obowiązuje również w odniesieniu do stosunków prawnych powstałych pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. W ten sposób, Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących niezastosowania przez organ zasady nieretroaktywności, ocenił, że są one niezasadne, a zasada lex retro non agit nie została w żaden sposób naruszona. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, co do jego sytuacji prawnej wywołanej postanowieniem Sądu Okręgowego w [...], na podstawie, którego uległo zatarciu skazanie J. K. za przestępstwo z art. 288 § 1 kodeksu karnego, wskazując, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonych orzeczeń. W ocenie Sądu, organ wydając rozstrzygnięcie w sprawie powinien oprzeć je na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie oraz na przepisach prawa obowiązujących w dniu orzekania. Słusznie zatem Minister uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 2008 r. Ponadto Sąd podniósł, że uzyskanie orzeczenia o zatarciu skazania nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie pozbawienia uprawnień zawodowych. Okoliczność ta może jedynie, zdaniem Sądu, stanowić jedną z podstaw do ubiegania się o ponowny wpis do centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych. Podobnie Sąd ocenił zarzut "opieszałego" prowadzenia postępowania przez organy administracji, stwierdzając, że nie może on stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, nawet, jeśli opieszałość ta spowodowała oparcie rozstrzygnięcia organu na nowej regulacji prawnej. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). II J. K. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 i 7 Konstytucji RP, polegające na zakazie działania prawa wstecz, w wyniku którego, skarżący został pozbawiony uprawnień zawodowych w oparciu o inny stan prawny, aniżeli obowiązujący w chwili zaistnienia przesłanek faktycznych i prawnych skutkujących ewentualną możliwością pozbawienia go tych uprawnień oraz art. 7 Konstytucji RP, polegające na naruszeniach prawa proceduralnego przez organ w toku wydawania decyzji administracyjnej poprzez opieszałość (przewlekłość) postępowania skutkującą oparciem rozstrzygnięcia na nowej podstawie prawnej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponownie podniesiono, że w niniejszej sprawie nie został orzeczony w stosunku do skarżącego zakaz wykonywania zawodu jako kara dodatkowa, a sam fakt skazania w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z [...] grudnia 2009 r. uległ zatarciu. Podkreślono również, że postępowanie wobec skarżącego zostało wszczęte w oparciu o obowiązujący podówczas stan prawny, tj. gdy pozbawienie uprawnień zawodowych następowało po przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej, od której przysługiwał środek odwoławczy. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Przed odniesieniem się do poszczególnych jej zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego tego przepisu. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Przenosząc te rozważania na rozpoznawaną skargę kasacyjną podkreślenia wymaga, że kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten, w stanie prawnym wiążącym w tej sprawie, stanowił, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że bezprzedmiotowość postępowania w sprawie pozbawienia uprawnień zawodowych organ wydający decyzję o umorzeniu postępowania upatrywał zarówno w tym, że skarżący został wykreślony z centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych, jak i w tym, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2008 r. brak jest podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji w przypadkach określonych w art. 178 ust. 3 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że pozbawienie uprawnień zawodowych następuje również w przypadku skazania za przestępstwa, o których mowa w art. 177 ust. 1 pkt 2. W myśl natomiast ust. 5 art. 178 omawianej ustawy, dodanego ustawą zmieniającą, w przypadku, o którym mowa w ust. 3 pozbawienie uprawnień zawodowych następuje z mocy prawa z dniem, w którym orzeczenie sądu stało się ostateczne. Przed dniem 1 stycznia 2008 r. minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej orzekał o pozbawieniu uprawnień zawodowych w przypadkach określonych w art. 178 ust. 3 w drodze decyzji administracyjnej. Stanowił o tym art. 194 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2, art. 183 ust. 2 oraz art. 188 ust. 2, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, a także podejmuje decyzje w sprawach określonych w art. 178 ust. 3, art. 183 ust. 3 oraz w art. 188 ust. 3. W myśl natomiast dalszej części tego przepisu na decyzję przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwa wymienione w art. 177 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzja wydawana w oparciu o art. 194 ust. 1 tej ustawy miała charakter związany, co oznacza, że spełnienie przesłanki obejmującej skazanie obligowało organ do pozbawienie uprawnień zawodowych. Myli się przy tym autor skargi kasacyjnej wywodząc, że w poprzednim stanie prawnym decyzja, o której mowa w powołanym przepisie, miała charakter kary dyscyplinarnej i zapadała w oparciu o wyniki postępowania dyscyplinarnego. Teza prezentowana przez autora skargi kasacyjnej pozostaje w sprzeczności z jasną treścią zacytowanego art. 194 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ówczesnym jego brzmieniu. W nowym stanie prawnym, w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwa wymienione w art. 177 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy, pozbawienie uprawnień następuje z mocy prawa, co jednak nie pozbawia strony możliwości kontroli sądowej takiego aktu. Ta uwaga ma decydujące znaczenie dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej, które w istocie kwestionują pozbawienie skarżącego uprawnień zawodowych w drodze czynności materialno-technicznej. Czynność ta nie była i nie mogła być przedmiotem rozstrzygnięcia w tej sprawie. Sąd I instancji będąc związany granicami sprawy rozstrzygał jedynie o tym, czy decyzja o umorzeniu postępowania obarczona była kwalifikowaną wadą prawną. W sprawie tej na etapie administracyjnym postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącego, który domagał się stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania z powodu rażącego naruszenia art. 6, art. 8 i art. 12 k.p.a. Oceniając zgodność z prawem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Sąd I instancji skontrolować mógł jedynie, czy trafnie organ przyjął brak kwalifikowanej wady prawnej decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie pozbawienie skarżącego uprawnień zawodowych. Inaczej rzecz ujmując, rolą Sądu była ocena. czy istniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. i tylko w sytuacji, gdyby uznał, że nie było podstaw do umorzenia postępowania, mógłby ocenić potencjalną wadliwość decyzji umarzającej postępowanie w aspekcie określonym w zamkniętym katalogu przesłanek nieważnościowych. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej, której podstawami Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, jej autor zarzucił naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji upatrując uchybienie tym przepisom w tym, że skarżący został pozbawiony uprawnień zawodowych w oparciu o inny stan prawny aniżeli obowiązujący w chwili zaistnienia przesłanek faktycznych i prawnych oraz w przewlekłości postępowania skutkującej oparciem rozstrzygnięcia na nowej podstawie prawnej. Zarzuty te, z przyczyn powyżej wskazanych, nie pozostają w związku z przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej, w której orzekał Sąd I instancji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ani w petitum skargi kasacyjnej, ani też w jej uzasadnieniu, skarżący nie podjął próby zakwestionowania prawidłowości stanowiska Sądu I instancji odnoszącego się do przedmiotu sprawy. Wszelkie wywody zawarte w skardze kasacyjnej dotyczą pozbawienia skarżącego uprawnień zawodowych, a zatem odnoszą się do zdarzenia prawnego i faktycznego zaistniałego w dniu [...] kwietnia 2008 r., kiedy to skarżącego wykreślono z centralnego rejestru rzeczoznawców. Tymczasem przedmiotem tej sprawy nie jest ta czynność, tylko decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania. Wobec braku usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.