II SA/Wa 698/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Agnieszka Góra – Błaszczykowska Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Protokolant – referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie prawa do dodatku służbowego za wysługę lat 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzający ją rozkaz personalny z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r. [...] M. F. zwróciła się o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy od dnia [...] kwietnia 1986 r. do dnia [...] września 1990 r. w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, przedstawiając w załączeniu: – zaświadczenie [...] z dnia [...] listopada 2010 r., potwierdzające okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, położonym we wsi S., w wyszczególnionym już powyżej okresie, wystawione przez Urząd Miasta i Gminy P., – zeznania dwóch świadków, potwierdzających jej pracę w gospodarstwie rodziców, – oświadczenie jej samej, dotyczące pracy w gospodarstwie rolnym rodziców oraz zamieszkania na terenie tego gospodarstwa, poświadczone przez Urząd Miasta i Gminy P. Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1, § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 24, poz. 148 ze zm.) oraz w zw. z § 1 pkt 6, § 2 ust. 2 pkt 4, § 5 ust. 2 i § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 września 2008 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej ( Dz. U. Nr 178, poz. 1101) i w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), ustalił skarżącej M. F. na dzień [...] listopada 2011 r. prawo do dodatku za wysługę lat w wysokości 20,5 % należnego uposażenia zasadniczego. W uzasadnieniu podał, że w myśl § 1 ust. 1 pkt 6 cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej, do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej zalicza się inne okresy, jeżeli z mocy odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Z kolei tymi odrębnymi przepisami jest art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), stanowiący, że ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika, wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu pracy wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Do dnia 31 grudnia 1990 r. pod pojęciem domownika, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.), należało rozumieć osobę, która spełnia łącznie pięć warunków: 1. jest członkiem rodziny rolnika lub inną osobą pracującą w gospodarstwie rolnym, 2. pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, 3. ukończyła 16 lat, 4. nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, 5. praca w gospodarstwie rolnym stanowi jej główne źródło utrzymania. Skarżąca natomiast w okresie od 1985 do 1990 r. uczęszczała do szkoły ponadpodstawowej, tj. do Technikum Ogrodniczego w W., a jak już wyżej wykazano niezbędnym warunkiem uznania za domownika po dniu 31 grudnia 1982 r. było m.in. podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu na podstawie innych przepisów oraz utrzymywanie się takiej osoby głównie z pracy w gospodarstwie rolnym, a nauka w szkole ponadpodstawowej wykluczała spełnienie tej przesłanki, bowiem jako uczeń podlegała ubezpieczeniu na podstawie innych przepisów. W dalszej części stwierdzono, że zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 21, poz. 94 ze zm.) praca w gospodarstwie rolnym nie stanowi głównego źródła utrzymania, jeśli domownik kształci się w szkole ponadpodstawowej lub wyższej. Zatem o stałej pracy w gospodarstwie rolnym można było mówić wtedy, gdy stanowiła ona główny cel i zajęcie pracującej osoby, a więc praca ta była źródłem utrzymania dla pracującego. W związku z tym stwierdzono, że głównym celem i zajęciem M. F. we wnioskowanym okresie było pobieranie nauki w szkole ponadpodstawowej i stąd też pracę w gospodarstwie rolnym w podanym wyżej okresie należy uznać za doraźną pomoc, świadczoną przez funkcjonariusza w dniach wolnych od podstawowych obowiązków szkolnych. Reasumując, skarżąca nie spełniała warunków domownika i w związku z tym nie było przesłanek do zaliczenia wskazanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym do dodatku za wysługę lat. W odwołaniu z dnia [...] grudnia 2011 r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozkazu i wydanie decyzji co do istoty sprawy zgodnie z jej wnioskiem, bądź o ewentualnie uchylenie zaskarżonego rozkazu - decyzji i przekazanie do ponownego rozpoznania, zarzucając: 1. obrazę art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) poprzez jego pominięcie przy subsumcji stanu faktycznego; 2. obrazę art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) poprzez jego pominięcie przy subsumcji stanu faktycznego. W uzasadnieniu natomiast podniosła, że organ I instancji oparł się o nieaktualne przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Stwierdziła też, że zbieżne stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 8 stycznia 2009 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 30/08 oraz z dnia 5 maja 2009 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 730/08. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu – przytaczając argumentację organu pierwszej instancji – podał, w odniesieniu do zarzutu obrazy art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, że organ prawidłowo dokonał oceny stanu faktycznego i prawnego, albowiem praca w gospodarstwie rolnym powinna być oceniona z punku widzenia tych przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania. Analizując natomiast powołane przez skarżącą wyroki, wskazano, że wyrok z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 30/08 nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy zajęcia nieruchomości i wejścia na nieruchomość, w tym pod autostradę, zaś wyrok z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 730/08 odnosi się do innego stanu faktycznego i prawnego niż w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy zaliczenia funkcjonariuszowi Straży Granicznej okresów pracy w latach 1993 – 2000 w indywidualnym gospodarstwie rolnym do wysługi lat, a zatem innego okresu pracy niż wnioskowanego przez skarżącą, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), gdzie definicja domownika uległa zmianie i powyższe stanowisko znajduje uzasadnienie w utrwalonej już linii orzeczniczej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca M. F. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozkazu personalnego, zarzucając obrazę: 1. art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) poprzez jego pominięcie i zastosowanie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.), nieobowiązującej w chwili wydawania rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. 2. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez zastosowanie jako podstawy prawnej, wskazanej w pkt 1, ustawy nieobowiązującej w chwili wydawania rozkazu personalnego oraz jego błędne uzasadnienie, 3. art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia strone czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W uzasadnieniu natomiast podała, że jej wniosek zawierał okres pracy w czasie obowiązywania ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, która przestała obowiązywać w dniu 31 grudnia 1990 r. i tym samym – jeśli się zważy na złożony przez nią wniosek w dniu [...] października 2011 r. i uzyskaną w listopadzie 2011 r. decyzję – organ zastosował nieobowiązującą już ustawę. Stąd też w chwili wydawania rozkazu personalnego winien zastosować ustawę z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), w której - zgodnie z treścią art. 6 pkt 2 - domownikiem była osoba, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie i istotne stało się pozostawanie w gotowości do świadczenia pracy na rzecz osoby bliskiej w wymiarze czasu, stosownym do zakładanego przez rolnika prawidłowego jego funkcjonowania zgodnie ze strukturą, przy uwzględnianiu jego obszaru, liczby pracujących w nim osób oraz używanego sprzętu rolniczego (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 kwietnia 1998 r., sygn. akt II UKN 3/98). Tym samym ustawodawca dopuścił do wykonywania pracy w gospodarstwie również osoby pobierające naukę w szkole ponadpodstawowej i wyższej, co odpowiadało zmieniającym się realiom społeczno – gospodarczym oraz potrzebom rynku i było korzystniejsze dla osób żyjących na wsi. Ponadto Sąd Najwyższy już wielokrotnie wyrażał pogląd odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez całą dobę, ciągłego wykonywania pracy w gospodarstwie, a odzwierciedleniem tego jest różnica dotycząca pojęć domownika (art. 6 pkt 2) i rolnika (art. 6 pkt 1). Podkreślenie wymaga, że domownik nie prowadzi działalności zawodowej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi. Z kolei w art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, która to ustawa obowiązywała w dniu wydania decyzji, odwoływano się do nieobowiązującej już definicji domownika z ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r., jednak w praktyce stosowana była definicja z ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., która całkowicie zastąpiła ustawę z 1982 r. Zatem organ błędnie zastosował definicję domownika z ustawy z roku 1982, jako już nieobowiązującej. Reasumując, skoro skutek prawny został wywołany przez rozkaz personalny nr [...], to jego podstawa prawna, zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania ustawy nowej, powinna się opierać na definicji domownika, zawartej w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i jest to zbieżne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego (K 9/92, OTK z 1993 r. Nr 1, poz. 6 z 2 marca 1993 r., K 6/95 z 1995 r., poz. 19 z 5 grudnia 1995 r.), który zasadę bezpośredniego stosowania nowego prawa stosuje do oceny skutków prawnych zdarzenia, mającego swój początek w ustawie poprzedniej, a którego wynik jest oceniany w oparciu o nowe przepisy. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści § 1 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 września 2008 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 178, poz. 1101) do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej zalicza się inne (niż wymienione w pkt 1 – 5) okresy, jeżeli z mocy odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Z kolei zgodnie z brzmieniem § 5 ust. 1 i 2, zaliczenia okresów, o których mowa w § 1, oraz ustalenia wysługi dokonuje się po raz pierwszy na dzień przyjęcia funkcjonariusza do służby w Straży Granicznej w rozkazie personalnym, zawierającym rozstrzygnięcie w sprawie przyznania funkcjonariuszowi dodatku za wysługę lat po raz pierwszy. Zaliczenie do wysługi lat okresów nieuwzględnionych w wyżej wymienionym rozkazie oraz nowe ustalenie wysługi lat następuje na udokumentowany wniosek funkcjonariusza w rozkazie personalnym, zawierającym rozstrzygnięcie w sprawie przyznania funkcjonariuszowi dodatku za wysługę lat. Natomiast na mocy art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 319), ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika, wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 i 3 tej ustawy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. W przypadku, jeżeli organ gminy nie dysponuje dokumentami, uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków, zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Z kolei w myśl art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku – rozumie się przez to osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ, dokonując analizy sformułowania "domownik", kierował się definicją zawartą w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (tekst jedn. z 1989 r. Dz. U. Nr 24, poz. 133 ze zm.), w myśl której przez domownika rozumie się członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowi ich główne źródło utrzymania. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że mocą art. 122 cytowanej już wyżej ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników z dniem 31 grudnia 1990 r. uchylono ustawę z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Reasumując, przytoczenie treści nieobowiązujących od dnia 1 stycznia 1991 r. przepisów regulujących przedmiotową materię jest o tyle istotne, gdyż w oparciu o nie właśnie organ orzekający w sprawie uznał, że skarżąca nie może być uznana za domownika, a w konsekwencji odmówiono jej zaliczenia okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat. Tymczasem zastosowanie przez organ, jako podstawy decyzji, przepisów które – w ocenie Sądu – w dniu rozstrzygania już nie obowiązywały, jest głównym zarzutem skargi. Rację zatem ma skarżąca, że to właśnie w oparciu o ustawę z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, a nie nieobowiązującą już wtedy ustawę z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, organ winien oceniać jej status w spornym okresie od dnia [...] kwietnia 1986 r. do dnia [...] września 1990 r. Z tego mianowicie powodu, że ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, uchylająca ustawę z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, nie zawiera żadnych przepisów intertemporalnych, które wskazywałyby przypadki stosowania ustawy uchylonej. Stąd też w rozpoznawanej sprawie należało stosować – zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – przepisy obowiązujące w dniu orzekania przez organ. Zatem rozpoznając na nowo sprawę, organ jest zobowiązany kierować się definicją domownika, zawartą w art. 6 pkt 2 cytowanej już wyżej ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, a następnie dokonać ponownie subsumcji stanu faktycznego sprawy pod wskazany już wyżej przepis prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 152 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec, jak w sentencji wyroku.