II SA/Wa 487/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędziowie WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska Anna Mierzejewska (spr.) Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] o przyznaniu mu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Komendant Powiatowy Policji w R. decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] przyznał A. M., emerytowi policyjnemu zwolnionemu ze służby z dniem [...] kwietnia 1997 r., prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego domu jednorodzinnego, położonego w miejscowości I. nr [...], z uwzględnieniem 5 norm zaludnienia. Wypłata równoważnika miała następować corocznie, a jego wysokość ustalana miała być każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Pismem z dnia [...] lutego 2006 r. Komendant Powiatowy Policji w R. poinformował A. M., iż w związku ze znowelizowaniem rozporządzenia, stanowiącego podstawę wypłaty równoważnika za remont lokalu, od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw do wypłaty świadczenia. W dniu [...] grudnia 2009 r. A. M. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w R. z wnioskiem o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu za lata 2006 - 2009. Zdaniem Komendanta Powiatowego Policji w R. nowelizacja, dokonana rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), rozporządzenia wykonawczego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), która uchyliła § 8 i § 9 ust. 2, pozbawiając uprawnień do tego równoważnika osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego, spowodowała konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej A. M. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego domu jednorodzinnego. Komendant Powiatowy Policji w R. decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] cofnął A. M., emerytowi policyjnemu, równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. Od decyzji A. M. wniósł odwołanie. [...] Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po rozpoznaniu skargi od powyższej decyzji, wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 171/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, stwierdził z urzędu nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] o przyznaniu A. M. prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego domu mieszkalnego z uwzględnieniem pięciu norm zaludnienia, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Organ stwierdził, że w dacie wydania decyzji Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] marca 2005 r. brak było ustawowych podstaw do przyznania emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a zatem przyznanie wyżej wymienionemu przedmiotowego świadczenia nastąpiło mimo braku podstawy prawnej. Po rozpatrzeniu odwołania A. M., Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, które zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją poprzez proste zestawienie ich ze sobą. Podał, że Komendant Powiatowy Policji w R. decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] przyznał A. M. świadczenie na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, stosownie do którego policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Brzmienie tego przepisu jednoznacznie ogranicza prawo do wyżej wymienionego świadczenia wyłącznie do czynnych funkcjonariuszy Policji, tymczasem A. M. w dacie wydania decyzji był emerytem policyjnym, a zatem nastąpiło rażące naruszenie powołanego wyżej przepisu. W ocenie Komendanta Głównego Policji, sytuacji prawnej emerytów i rencistów policyjnych, w tym strony, nie zmieniło wejście w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które stanowiło wykonanie delegacji ustawowej z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. Wprawdzie przepisy w § 8 i § 9 ust. 2 stanowiły o organach właściwych do przyznawania przedmiotowego świadczenia emerytom i rencistom, ale na podstawie wyłącznie tych przepisów wspomniane kategorie osób nie mogły nabyć prawa do przedmiotowego równoważnika, gdyż nabycie prawa następuje zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawnego wyłącznie w drodze ustawy. Przepisy te z kolei zostały uchylone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., które weszło w życie w dniu 1 stycznia 2006 r. Zdaniem organu, powołane w decyzji Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] marca 2005 r. przepisy nie stanowią podstawy prawnej do przyznania A. M. prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem pięciu norm zaludnienia, bowiem, wydając powyższą decyzję, nie działał w oparciu o obowiązujące normy prawne, a przyznanie świadczenia nie znajduje umocowania ani w przepisach ustawy o Policji, ani w rozporządzeniu wykonawczym. W takiej sytuacji zatem, działanie organu administracji publicznej, które polegałoby na realizacji świadczenia, którego powołane przepisy prawa nie przewidują, nie mogłoby być uznane za działanie na podstawie obowiązującego prawa i godziłoby w zasadę praworządności, określoną w art. 6 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, organ stwierdził, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] marca 2005 r. została wydana bez podstawy prawnej, a więc z rażącym naruszeniem prawa. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego. Wniósł o przeprowadzenie pełnej kontroli aktów i czynności organów działających lub orzekających w zakresie przedmiotowej sprawy. Skarżący zarzucił organom Policji naruszenie art. 2 Konstytucji poprzez stronniczą i niewłaściwą interpretację przepisów prawa materialnego, rażące naruszenie przepisów prawa oraz wzruszanie bez podstawy prawnej, a wręcz w okolicznościach stanowiących o zakazie wzruszania, prawa podmiotowego skarżącego oraz przeprowadzenie czynności procesowych i orzeczniczych niezgodnie z wolą skarżącego. Skarżący podniósł również, że w świetle dowodów o realizacji wypłat świadczeń przez Policję, jak również w oparciu o szeroko stosowaną obecnie wykładnię przepisów prawa materialnego przed sądami administracyjnymi, w myśl której zwolnienie funkcjonariusza ze służby przed datą nowelizacji przepisów prawa daje podstawę stwierdzenia, że podmiot prawo to zachowuje w stanie spoczynku, bez potrzeby wydawania w tym zakresie nowego orzeczenia administracyjnego, a uchylenie, czy też inne podważanie decyzji prawo to kształtującej na przyszłość, jest prawem niedopuszczalne. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie, bądź pozbawienie przymiotu wykonalności wszystkich wydanych w zakresie zagadnienia wstępnego czynności i orzeczeń organów działających w sprawie zagadnienia wstępnego, by w obrocie prawnym pozostała wyłącznie jedna decyzja administracyjna prawo to stanowiąca, bądź dwie, źródłowa i decyzja Komendanta Powiatowego Policji w R. nr [...], zmieniająca wyłącznie treść decyzji źródłowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych, co oznacza, że decyzje te mogą być wzruszone tylko na zasadach i w trybie określonym w k.p.a. Jednym z przypadków, kiedy decyzja ostateczna może być wzruszona jest stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1), wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3), została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5), w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6), zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Powyższe wymaga bezspornego ustalenia, że oceniana decyzja dotknięta jest jedną z wad w tym przepisie określonych. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, iż elementy tego przepisu są wobec siebie alternatywne i statuują dwie odrębne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, tj. brak podstawy prawnej lub rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Powyższe oznacza, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią takiego właśnie przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Podkreślić należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Istnienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań i nie mogą występować przy tym przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności, określone w art. 156 § 2 k.p.a. Wynikiem rażącego naruszenia prawa jest zaś powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że problematyka równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego została uregulowana w Rozdziale 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" powołanej wyżej ustawy o Policji. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 tej ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień, wynikających z przepisów odrębnych. W art. 91 ust. 2 przewidziano upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych, działającego w porozumieniu z ministrem do spraw finansów publicznych, do określenia w drodze rozporządzenia m.in. wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając w ramach powyższego upoważnienia ustawowego, wydał rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), stanowiąc w jego § 8, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1995 r. Nr 53, poz. 214 ze zm.), zaś w § 9 ust. 2 określając właściwość organów w powyższych sprawach. Wskazany przepis § 8 i § 9 ust. 2 powyższego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowił podstawę do przyznawania emerytom i rencistom policyjnym przedmiotowego równoważnika, co też miało miejsce w odniesieniu do skarżącego. Jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 (OTK-A 2008/8/141) wyraził pogląd, że uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych, przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym. Powyższa ustawa zaś jako uprawnienia tychże emerytów i rencistów wymienia jedynie prawo do lokalu mieszkalnego z nakazem odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy (art. 29) oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. W tym kontekście, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., dokonane rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633), nie zmieniło stanu prawnego przez pozostawienie emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego (za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego), skoro takie uprawnienie nie wynikało z ustawy. Z powyższego nie wynika, iż przyznanie A. M. – emerytowi policyjnemu – równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, dokonane decyzją Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w oparciu o § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa. Dopiero bowiem wykładnia przepisów prawa przez Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 28 października 2008 r. dała w istocie podstawę do stwierdzenia, że przepisy § 8 i § 9 ust. 2 tego rozporządzenia nie mogły przesądzać o istnieniu uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów policyjnych. Nie można w tej sytuacji przyjąć, iż wydanie przedmiotowej decyzji z dnia [...] marca 2005 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów prawa, których treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych mogła być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Tak więc stwierdzenie jej nieważności nie znajduje uzasadnienia wobec wyżej przedstawionego stanu prawnego i faktycznego, co w konsekwencji prowadzi do uznania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę ponownie, organy winny mieć na względzie poczynione rozważania oraz przestrzegać zasady, iż stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter wyjątkowy, zaś przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. nie można interpretować rozszerzająco. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku.