VIII SAB/Wa 15/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. F. na bezczynność Wójta Gminy G. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Wójta Gminy G. do rozpoznania wniosku M. F. z dnia [...] marca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wydania kserokopii kart wynagrodzeń wójta, sekretarza, skarbnika, kierowników jednostek organizacyjnych gminy oraz osób wydających decyzje administracyjne w imieniu wójta z zastrzeżeniem usunięcia danych osobowych oprócz imienia, nazwiska i stanowiska służbowego w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego; 2) zasądza od Wójta Gminy G. na rzecz skarżącego M. F. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] marca 2012 r. (data złożenia) M. F. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy G. (dalej: "organ" lub "Wójt") o udostępnienie w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.; dalej: "ustawa d.i.p.") kserokopii kart wynagrodzeń za 2011 r. wójta, sekretarza, skarbnika, kierowników jednostek organizacyjnych, osób wydających decyzje administracyjne w imieniu wójta, z uwzględnieniem usunięcia danych osobowych oprócz imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Pismem z [...] marca 2012 r. Wójt poinformował skarżącego, że informacją publiczną, w której określane są kwoty wynagrodzeń z tytułu zatrudnienia na stanowiskach kierowniczych w Urzędzie Gminy i jednostkach organizacyjnych gminy są oświadczenia majątkowe udostępnione w biuletynie informacji publicznej (BIP). Odnośnie karty wynagrodzeń organ wyjaśnił, że są one prowadzone wyłącznie w systemie informatycznym oraz zawierają oprócz wynagrodzeń podawanych w ww. oświadczeniach majątkowych także inne dane osobowe, w tym dane wrażliwe, które nie podlegają ujawnieniu na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych. Wskazał zatem, iż wszystkie informacje zawarte w kartach wynagrodzeń, które nie są danymi osobowymi znajdują się w ww. oświadczeniach. Pismem z [...] marca 2012 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Wójta powołując się na przepisy art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."), zarzucając naruszenie art. 4, art. 5 ust. 2, art. 6, art. 13 ust. 1-2, art. 14 ust. 2 i art. 16 ustawy d.i.p. poprzez nie udostępnienie informacji publicznej w postaci karty wynagrodzeń funkcjonariuszy publicznych Urzędu Gminy G. oraz jednostek organizacyjnych za rok 2011. Wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w postaci kart wynagrodzeń, jak i o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, iż organ nie udostępniając mu żądanych informacji oraz nie wydając w tym zakresie decyzji administracyjnej naruszył art. 16 ustawy d.i.p., a swoją bezczynnością naruszył art. 13 ust. 1 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. Powtórzył argumentację zawartą w piśmie odmawiającym udzielenia informacji. Wskazał m.in., iż w ustawowym terminie dokonał czynności mającej postać udzielenia odpowiedzi na żądanie wskazane we wniosku skarżącego, jak i wskazał stronę internetową na której udostępniona jest żądana informacja publiczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa, do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Niniejsza sprawa dotyczy skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej – kart wynagrodzeń za 2011 r. wójta, sekretarza, skarbnika, kierowników jednostek organizacyjnych oraz osób wydających decyzje administracyjne w imieniu wójta. W ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji, określone zostały obowiązki podmiotu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Podmiot taki powinien: • udostępnić żądaną informację publiczną, w terminie wskazanym w art. 13 ustawy (jest to czynność materialno-techniczna, której formy przepisy prawa nie określają), • wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 ustawy), bądź • wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacjach, o jakich mowa w art. 14 ust. 2 ustawy. Ustawa nie przewiduje procesowej formy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej polegającej na udzieleniu - tak jak to uczynił organ w niniejszej sprawie - pisemnej odpowiedzi, że nie zachodzą warunki do udostępnienia żądanej informacji. Możliwość poprzestania na udzieleniu wnioskodawcy pisemnej informacji, odmawiającej uwzględnienia wniosku, zachodzi tylko wówczas, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy, bądź też gdy organ takiej informacji nie posiada (por. wyroki NSA : z 27 września 2002 r. II SAB 289/02; z 11 grudnia 2002 r., II SA 2867/02). W niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, iż Wójt jest w posiadaniu żądanych informacji. Pozostaje zatem do rozstrzygnięcia, czy karty wynagrodzeń w części, w jakiej zawierają informacje o wysokości wszelkich wynagrodzeń otrzymywanych przez funkcjonariuszy publicznych Urzędu Gminy G. oraz jednostek organizacyjnych za rok 2011, mieszczą się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Pojęcie informacji publicznej określił ustawodawca w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 tej ustawy. W myśl powołanych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Na gruncie przepisów ustawy, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). W niniejszej sprawie skarżący domaga się informacji o wynagrodzeniu m.in. wójta gminy - organu wykonawczego gminy, wykonującego zadania publiczne w oparciu o przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i sekretarza, skarbnika, kierowników jednostek organizacyjnych, a zatem informacji o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne. W tej sytuacji bez wątpienia żądana przez skarżącego informacja jest informacją, o jakiej mowa w art. 1 ustawy d.i.p. Z udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę zdaje się wynikać, iż ta okoliczność nie jest kwestionowana, natomiast powodem nieuwzględnienia wniosku jest to, iż karta wynagrodzeń zawiera oprócz żądanych przez skarżącego także inne informacje, które podlegają ochronie. W takiej jednak sytuacji organ winien był zastosować art. 14 ust. 2 ustawy d.i.p.. Ponadto, jeśli zdaniem organu z jakichś przyczyn informacja publiczna nie może być udostępniona, stosownie do art. 16 ustawy d.i.p. winien rozstrzygnąć sprawę poprzez wydanie decyzji odmawiającej jej udostępnienia. W ocenie Sądu bezpodstawne jest powoływanie się przez organ na przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. Wprawdzie przepis art. 5 ust. 2 ustawy d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak w niniejszej sprawie ograniczenie wynikające z tego przepisu nie może mieć zastosowania, bowiem wniosek dotyczy osób będących funkcjonariuszami publicznymi. Są to bowiem osoby, które zajmują stanowiska w sektorze służby publicznej i posiadają określony zakres uprawnień pozwalający na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Ponadto zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 101 poz. 926 ze zm.) przetwarzanie danych osobowych (a więc i udostępnianie) jest dopuszczalne, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a takimi właśnie przepisami prawa są przepisy o udostępnianiu informacji publicznych. Ochrona prywatności jest wyłączona jeśli chodzi o osoby pełniące funkcje publiczne, jeżeli dana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. W sprawie niniejszej osoby, co do których skierowano żądanie podania wysokości ich wynagrodzeń nie mogą korzystać z ochrony danych osobowych w zakresie imienia, nazwiska i wysokości ich wynagrodzenia - na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych - właśnie z racji pełnionej przez nie funkcji publicznej. Świadomość taką posiadał także Wójt, skoro jak wynika z jego pisma z [...] marca 2012 r. i z odpowiedzi na skargę dane te zamieszczone są w Biuletynie Informacji Publicznej. Również fakt udostępnienia w BIP informacji o dochodach osiągniętych przez wójta, sekretarza, skarbnika, kierowników jednostek organizacyjnych w BIP poprzez publikację oświadczenia majątkowego nie oznacza, że w ten sposób są dostępne publicznie w BIP informacje zawarte w kartach wynagrodzeń, gdyż informacje zawarte w kartach wynagrodzeń są informacjami bardziej szczegółowymi, określającymi poszczególne składniki wynagrodzeń faktycznie wypłacane w poszczególnych okresach. Wreszcie jeśli przyjąć, że żądana informacja jest informacją publiczną, to argumentacja dotycząca odmowy jej udostępnienia na podstawie przepisów ustawowych powinna być zawarta w decyzji. Ponieważ Wójt nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego informacji ani też nie rozstrzygnął jego wniosku poprzez wydanie decyzji, naruszając w szczególności przepisy art. 13 ust. 1 i art. 16 ustawy d.i.p., zarzut bezczynności jest uzasadniony. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd zobowiązuje organ do wydania określonego aktu (decyzji), nie przesądzając jednak o jej treści. Dlatego też Sąd w tym postępowaniu nie mógł zarówno nakazać organowi udzielenia żądanej przez skarżącego informacji, jak też decyzji odmawiającej udzielenia tej informacji. O tym rozstrzygnąć powinien Wójt w decyzji, która ostatecznie może podlegać merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej. Dlatego też skarga podlegała uwzględnieniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 p.p.s.a.