II OSK 2651/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 475/12 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G[...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., VII SA/Wa 475/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G. (dalej powoływanej jako "Spółdzielnia") na decyzję Głównego Inspektora na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2011 r., [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej powoływanego jako "Inspektor Wojewódzki") z dnia [...] lutego 2011 r., [...] w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. w G. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej powoływany jako "Inspektor Powiatowy") wydał decyzję w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. w G. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., [...] Inspektor Wojewódzki uchylił wymienioną wyżej decyzję Inspektora Powiatowego w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku, natomiast w pozostałej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 18 lutego 2011 r. wystąpiła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w G.. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 104 w związku z art. 157 § 1 i 2 oraz 158 § 1 i 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: "K.p.a.") (obecnie tekst jedn. ustawy opubl. w Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – uw. NSA) odmówił stwierdzenia nieważności Inspektora Wojewódzkiego. Wskazał, że badaną decyzję należy uznać za nieobarczoną żadną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., gdyż została wydana przez właściwy organ, na właściwej podstawie prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, była wykonalna oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Decyzja ta nie jest też obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Następnie organ podkreślił,. że oględziny przeprowadzone przez pracowników Inspektoratu Powiatowego w dniu 5 sierpnia 2009 r. oraz protokół nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych wykazały nieprawidłowe funkcjonowanie wentylacji grawitacyjnej i przewodów spalinowych w lokalach mieszkalnych w budynku wielorodzinnym przy ul. K. w G. Z przedłożonej ekspertyzy z marca 2010 r. sporządzonej przez mgr inż. M.S. wynika, że brak prawidłowego funkcjonowania wentylacji stanowi zagrożenie zdrowia i życia mieszkańców, a likwidację tej nieprawidłowości należy dokonać poprzez zamontowanie nawiewników. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm. – powoływanej dalej jako "P.b.") w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Obowiązek zamontowania nawiewników wynika z § 155 ust 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) zgodnie z którym "w przypadku zastosowania w pomieszczeniach innego rodzaju wentylacji niż wentylacja mechaniczna nawiewna lub nawiewno-wywiewna, dopływ powietrza zewnętrznego, w ilości niezbędnej dla potrzeb wentylacyjnych, należy zapewnić przez urządzenia nawiewne umieszczane w oknach, drzwiach balkonowych lub w innych częściach przegród zewnętrznych. Urządzenia nawiewne, o których mowa w ust. 3, powinny być stosowane zgodnie z wymaganiami określonymi w Polskiej Normie dotyczącej wentylacji w budynkach mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył dalej, że rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 66 P.b. ma charakter związany. Oznacza to, że jeżeli organ stwierdzi, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym, zobowiązany jest do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Art. 66 P.b. ma na celu utrzymanie substancji budowlanej w należytym stanie, odpowiadającym jego funkcjom. W tym stanie rzeczy – zdaniem organu – nie sposób uznać, że nakazując wykonanie określonych robót organ w ogóle naruszył którykolwiek z przepisów, a tym bardziej w stopniu rażącym w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnosząc się do kwestii zarzucanej przez stronę skarżącą, tj. wady określonej w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, jakoby badana decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Skarżący jako spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje zarząd sporną inwestycją. W świetle art. 66 w związku z art. 61 P.b. nakazy przewidziane w tym przepisie mogą być nałożone tak na właściciela, jak i na zarządcę obiektu. Skoro skarżąca sprawuje zarząd sporną inwestycją to wydanie spornego nakazu na taki podmiot jest dopuszczalne na mocy zastosowanej w przedmiotowej sprawie normy prawnej. W ocenie organu, bezsporne jest, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności badanej decyzji w oparciu o którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.. Utrzymując decyzję w mocy w dniu [...] grudnia 2011 r. (po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powtórzył argumentację jaką zawarł w decyzji własnej z dnia [...] listopada 2011 r. Podkreślił, iż według ustaleń znajdujących się w aktach sprawy m.in. z protokołu kontroli Inspektoratu Powiatowego w G. z dnia 5 sierpnia 2009 r. a także z oświadczenia Prezesa Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" – E.I. oraz jej członka zarządu – B.W. złożonego do protokołu Inspektoratu Powiatowego w G. z dnia 11 maja 2010 r. wynika, że Spółdzielnia jest zarządcą przedmiotowego budynku i fakt ten nie był również kwestionowany na etapie prowadzonego postępowania w trybie zwykłym. Z tego względu, organ stwierdził, iż zaskarżona decyzja została skierowana do podmiotu, który jest jej adresatem, gdyż jest zarządcą ww. budynku wielorodzinnego przy ul. K. w G. W skardze Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzuciła naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. oraz art. 61 § 4 K.p.a. polegające na uznaniu, że decyzja Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2011 r. oraz Inspektora Powiatowego z dnia [...] lipca 2010 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Skarżąca podniosła, że w rozpatrywanej sprawie z materiału dowodowego wynika, że nieprawidłowości w działaniu wentylacji grawitacyjnej w lokalach mieszkalnych pojawiły się wskutek wykonania robót budowlanych mających znamiona remontu, a polegających na wymianie istniejących okien na okna o wysokiej szczelności. Wymianę tę dokonywały we własnym zakresie i na własny koszt osoby korzystające z lokali. Zaznaczyła, iż osoby te są bądź to właścicielami stanowiących odrębne nieruchomości lokali, bądź służą im do tych lokali spółdzielcze prawa. Podniosła, iż art. 66 P.b. dotyczy usuwania nieprawidłowości obiektu budowlanego, a nie poszczególnych lokali znajdujących się w budynku. Wskazała, że zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a cytowanej ustawy obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, a nie poszczególne lokale znajdujące się w budynku. Podkreśliła, że wymieniając w art. 61 P.b. ustawodawca na pierwszym miejscu wskazał właściciela, a tym samym wskazał kolejność adresatów, którzy są obowiązani utrzymywać i użytkować obiekt budowlany. Zaznaczyła, że prawo własności jest prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i wobec tego do właściciela w pierwszej kolejności należy kierować nakazy z art. 66 P.b. Skierowanie obowiązku zamontowania nawiewników do właściciela lokalu jest także korzystniejsze ze względów funkcjonalnych, a ponadto właściciel lokalu wykonana ten obowiązek znacznie szybciej. Spółdzielnia bowiem w przypadku wykonywania obowiązku montażu nawiewników musi w pierwszej kolejności uzyskać zgodę osoby korzystającej z lokalu (zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych) na udostępnienie lokalu i uzgodnić z tą osobą termin wykonania prac. Nie można wykluczyć, iż znajdą się osoby, które zgody na udostępnienie lokalu nie wyrażą. Spółdzielnia może dochodzić udostępnienia lokalu na drodze sądowej przed sądem powszechnym, jednak oczywiste jest, iż postępowanie sądowe (i ewentualnie egzekucyjne w przypadku uzyskania przez Spółdzielnię orzeczenia nakazującego udostępnienie lokalu) zajmie pewien czas. Skarżąca podniosła, iż nie stwierdzono nieprawidłowości stanu budynku, który jest w dobrym stanie technicznym, a niewłaściwa praca przewodów kominowych wynika wyłącznie z wadliwej eksploatacji poszczególnych lokali. Skarżąca podniosła, iż okna w poszczególnych lokalach stanowią jego integralną część, co powoduje, iż ze względów technicznych i prawnych obowiązek wykonania prac powinien zostać nałożony wyłącznie na właścicieli poszczególnych lokali, na których to ciąży obowiązek w zakresie napraw oraz utrzymania sprawności technicznej i użytkowej instalacji wentylacyjnej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836 ze zm.). Okna (a także drzwi balkonowe) są niewątpliwie częścią składową lokalu mieszkalnego jako rzeczy w rozumieniu przepisu art. 47 § 2 K.c., gdyż nie mogą być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu. W ocenie skarżącej, jeżeli zaistnieje potrzeba doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to adresatem nałożonego obowiązku powinien być właściciel lokalu mieszkalnego, w którym wykonano te roboty (założono stolarkę okienną powodującą wadliwe działanie instalacji wentylacyjnej). Nakładając natomiast na skarżącą obowiązek zamontowania nawiewników w lokalach stanowiących przedmiot odrębnej własności, nakazano Spółdzielni ulepszyć rzeczy nie stanowiącej jej własności. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowiskowo w sprawie. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., VII SA/Wa 475/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił w pierwszej kolejności, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Sąd zaznaczył, że instytucja ta będąca w opozycji do zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 K.p.a. może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. Organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest związany wnioskiem strony i z urzędu musi zbadać, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zgodzić się trzeba, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie sądowym dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia prawa podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawa stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu, którego naruszenia dopuścił się organ może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa. Przy ocenie czy naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Wskazując na powyższe, Sąd stwierdził, że stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające brak kwalifikowanej wadliwości decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2011 r. jest prawidłowe. Podstawę prawną decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] lipca 2010 r. (poprzedzającej decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. – uw. NSA), którą organ nałożył na zarządcę budynku – Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w G. obowiązek zamontowania nawiewników powietrza w oknach i drzwiach balkonowych wyszczególnionych w decyzji mieszkań, znajdujących się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. K. stanowił art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Natomiast art. 61 P.b. stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 (art. 61 ust. 1); zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury (art. 61 ust. 2). Sąd wyjaśnił, że z wymienionych przepisów wynika obowiązek organu w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w obiekcie budowlanym do nałożenia obowiązków zmierzających do wyeliminowania nieprawidłowości, na określony podmiot. W badanej sprawie organ podjął działania po przeprowadzeniu oględzin w terenie, zapoznaniu się z protokołem nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych oraz wskazaniami zawartymi w przedłożonej w marcu 2010 r. ekspertyzy technicznej. Z dokumentów tych wynikało, że wentylacja grawitacyjna i przewody spalinowe w lokalach mieszkalnych w budynku wielorodzinnym przy ul. K. w G. funkcjonują nieprawidłowo, a brak prawidłowego funkcjonowania wentylacji stanowi zagrożenie zdrowia i życia mieszkańców. Z przedłożonej ekspertyzy wynikało, że nieprawidłowości te należy zlikwidować poprzez zamontowanie nawiewników. Zdaniem Sądu bezspornym jest zatem, że organ mógł zastosować art. 66 ust. 1 P.b. nakazując w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Kwestią sporną jest natomiast to, czy nałożenie obowiązków przez organ nastąpiło na właściwy podmiot, tj. zarządcę budynku, którym jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w G. Rozstrzygając tą kwestię Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm., dalej powoływanej jako "u.s.m."), spółdzielnia ma obowiązek zarządzania nieruchomościami stanowiącymi jej mienie lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków. W przypadku ustanowienia na rzecz członków spółdzielni mieszkaniowej odrębnej własności lokali pojawiają się określone konsekwencje tego stanu prawnego - takie same, jakie wiążą się z ustanowieniem odrębnej własności lokali w świetle przepisów ustawy o własności lokali (ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, tekst jedn. Dz.U. 2000 r. Nr 80, poz. 903, powoływana dalej jako "u.w.l. – uw. NSA). Najbardziej istotną konsekwencją jest powstanie nieruchomości wspólnej stanowiącej współwłasność wszystkich właścicieli lokali w danej nieruchomości. Nieruchomością wspólną, w świetle art. 3 ust. 2 u.w.l., jest natomiast grunt oraz te części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Składnikiem tzw. współwłasności przymusowej są wiec instalacje, i to zarówno te, które znajdują się poza poszczególnymi lokalami, jak i ich elementy znajdujące się w wydzielonych lokalach. Stosownie do art. 27 ust. 1 u.s.m. w zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy u.w.l., z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. W spółdzielniach mieszkaniowych nie mają zastosowania tylko te przepisy u.w.l., które dotyczą zarządu nieruchomością wspólną. Zgodnie z treścią art. 27 ust. 2 u.s.m. zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni wykonywany jest przez spółdzielnię jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l. Taka forma sprawowania zarządu wynika natomiast z mocy przepisu ustawy. Ponadto, zarząd ten nie może być przez spółdzielnię sprawowany zgodnie z u.w.l., skoro podstawowych przepisów dotyczących tego zarządu, zawartych w rozdziale 4 u.w.l. nie stosuje się w spółdzielniach mieszkaniowych (gdyż ich stosowanie wyłączyły przepisy art. 27 ust. 2 i 3 u.s.m.). Zatem spółdzielnia podejmować będzie w tej sytuacji jako zarządca nieruchomości wspólnej zarówno decyzje mieszczące się w zakresie zwykłego zarządu, jak i decyzje przekraczające zakres zwykłego zarządu. Z tego powodu obowiązki wynikające z art. 61 i 66 P.b. związane z utrzymaniem należytego stanu technicznego obiektu budowlanego, w którym zarząd sprawuje spółdzielnia powinny być nałożone właśnie na ten podmiot. Zdaniem Sądu skoro konkretny przepis prawa materialnego (art. 61 P.b.) pozwala na nałożenie obowiązków naprawczych na właściciela obiektu budowlanego bądź jego zarządcę, to nie sposób przyjąć, iż decyzja, której adresatem jest w niniejszej sprawie Spółdzielnia jako zarządca przedmiotowego budynku, narusza prawo albowiem została skierowana do niewłaściwego adresata. Oznacza to, że Inspektor Powiatowy w G. miał prawo do nałożenia obowiązków zamontowania w oknach i drzwiach balkonowych nawiewników powietrza na Spółdzielnię. W dalszej części uzasadnienia Sąd dodał też, że instalacja wentylacyjna, jako że jest urządzeniem składającym się z elementów znajdujących się nie tylko w lokalu, ale również poza nim (ciągi wentylacjno – kominowe) i jako że jest urządzeniem złożonym z szeregu składowych części połączonych w instalację wentylacyjną, stanowi funkcjonalną całość, którą z tego względu zaliczyć należy do elementów wspólnych budynku. Przesądza to o tym, że jako całość instalacja wentylacyjna stanowi część nieruchomości wspólnej, co do której zarządcze uprawnienia przysługują spółdzielni. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego kwestii udostępnienia lokalu przez właściciela by móc wykonać nałożony obowiązek Sąd wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 2 u.w.l. w zw. z art. 27 ust 1 u.s.m., właściciel lokalu jest obowiązany zezwalać na wstęp do lokalu, ilekroć jest to niezbędne do przeprowadzenia konserwacji, remontu albo usunięcia awarii w nieruchomości wspólnej, a także w celu wyposażenia budynku, jego części lub innych lokali w dodatkowe instalacje. A skoro instalacja wentylacyjna jest elementem nieruchomości wspólnej, to nawet jeżeli obowiązki usunięcia nieprawidłowości dotyczą dokonania prac w oknach i drzwiach balkonowych poszczególnych lokali, organ nadzoru może nałożyć je na zarządcę budynku. Sąd zaznaczył też, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 66 i 61 P.b. Skoro z mocy prawa zarządcą obiektu budowlanego jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" zatem bez wątpienia jest ona stroną postępowania, którego przedmiotem jest nieodpowiedni stan techniczny. Odnosząc się do kwestii naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. tj. niewykonalności decyzji Sąd wyjaśnił, że decyzja trwale niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Niewykonalność decyzji obejmuje zatem zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna pojawia się wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W ocenie Sądu organ trafnie przyjął, że weryfikowana decyzja nie jest obarczona wadą niewykonalności faktycznej, jak również niewykonalności prawnej. Powyższe potwierdza ekspertyza sporządzona przez M.S., w której wskazano możliwy sposób wykonania robót, w wyniku których obiekt budowlany zostanie doprowadzony do odpowiedniego stanu technicznego. Natomiast zgodnie z art. 13 ust. 2 u.w.l., właściciel lokalu jest obowiązany zezwalać na wstęp do lokalu, ilekroć jest to niezbędne m.in. w celu wyposażenia budynku, jego części lub innych lokali w dodatkowe instalacje. Skoro w budynku instalacja wentylacyjna nie działa prawidłowo, zatem w celu usunięcia jej awarii, właściciel lokalu zobowiązany jest umożliwić zarządcy wykonanie stosownych napraw. Zdaniem Sądu, nałożony weryfikowaną decyzją obowiązek jest zatem możliwy do wykonania przez zarządcę budynku w oparciu o stan wiedzy i istniejące uwarunkowania prawne. Skargę kasacyjną od wyroku wniosła Spółdzielnia. Zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na niewłaściwym zastosowanie tego przepisu na skutek uznania, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Wskazując na powyższy zarzut Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzesz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółdzielnia skonkretyzowała zarzut podniesiony jako podstawę zaskarżenia. Jej zdaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny niezasadnie uznał, że decyzje organów zostały nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, zwłaszcza, że decyzje: Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2011 r. oraz Inspektora Powiatowego z dnia [...] lipca 2010 r. nie została wydane z rażącym naruszeniem art. 28 K.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i art. 61 § 4 K.p.a. oraz, że zostały skierowane do osoby nie będącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.), a także, że były trwale niewykonalne. Odnosząc się do kwestii swojego statusu Spółdzielnia podkreśliła, że nie była z punktu widzenia materialnoprawnego stroną postępowania zakończonego decyzją kwestionowaną decyzją Inspektora Powiatowego w G. Stroną tego postępowania powinny być osoby mające tytuły prawne do lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul. K. w G. Wynika to z faktu, że zapewnienie prawidłowej wentylacji grawitacyjnej w mieszkaniu jest obowiązkiem osoby mającej tytuł prawny do lokalu, a nie obowiązkiem Spółdzielni. Dalej stwierdziła, że bez wątpienia art. 66 P.b. stanowi przykład konkretyzacji unormowanego w art. 61 nakazu przestrzegania obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 ustawy. Analiza tych regulacji prowadzi do wniosku, że organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości tylko w przypadku, gdy nieprawidłowości te dotyczą obiektu budowlanego oraz, gdy zachodzi jedna z okoliczności wymienionych w art. 66 § 1 pkt 1-3. Adresatem decyzji jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Spółdzielnia podkreśliła też, że w wyroku z dnia 5 lutego 2009 r., II OSK 985/08 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, że art. 61 i 66 P.b. odnoszą się do obiektów budowlanych, a nie do lokali znajdujących się w tych obiektach. Choć przepisy nie wykluczają nałożenia obowiązku wykonania określonych robót również w lokalu, czy w lokalach, ale to może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zły stan techniczny lokalu oddziałuje na cały obiekt. Przenosząc powyższe na grunt sprawy Spółdzielnia podkreśliła, że sprawa dotyczy usunięcia nieprawidłowości w lokalach mieszkalnych znajdujących się w wielorodzinnym budynku, które to lokale stanowiły w dacie wydania decyzji przedmiot prawa odrębnej własności lokali mieszkalnych oraz spółdzielczych własnościowych praw do lokali. Wskazała dalej, że nakaz usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego części obiektu budowlanego, stanowiącej jednocześnie wyodrębniony lokal mieszkalny, może dotyczyć wyłącznie samego obiektu, nie może natomiast wkraczać w to, co mieści się wewnątrz lokalu i jest regulowane szeroko rozumianymi przepisami prawa cywilnego. Zdaniem Spółdzielni nieprawidłowości dotyczą wentylacji grawitacyjnej w lokalach mieszkalnych, a z akt nie wynika, iżby dotyczyły one części wspólnych budynku. Powodem nieprawidłowo funkcjonującej wentylacji jest brak napływu odpowiedniej ilości powietrza wskutek montażu okien i drzwi balkonowych PCV. Na tej podstawie skarżąca nie zgodziła się, że nieprawidłowość dotyczyła całego budynku mieszkalnego, a nie poszczególnych lokali. Wentylacja jest bowiem kwestią dotyczącą tylko i wyłącznie konkretnego lokalu. Spółdzielnia stwierdziła też, że wydanie decyzji skierowanej do niej oznacza wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Skarżąca dodała nadto, że decyzja nakazująca montaż nawiewników dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż w dacie jej wydania była niewykonalna, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Nie można bowiem żądać od Spółdzielni, aby zamontowała nawiewniki w oknach należących do poszczególnych lokali. Spółdzielnia nie dysponuje środkami prawnymi pozwalającymi jej na wejście do lokali stanowiących przedmiot praw innych osób. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przed przedstawieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zasadności zarzutów Spółdzielni, konieczne jest sprecyzowanie tych zarzutów. We wstępnej części skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że wniesiony środek zaskarżenia opiera wyłącznie na podstawie naruszenia z art. 145 § 1 pkt.1 lit c P.p.s.a. polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tego przepisu i uznaniu, że organy obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania. Tak postawiony zarzut byłby niepełny i blankietowy. Należy jednak zauważyć, że w uzasadnieniu skargi Spółdzielnia precyzuje, iż w istocie ma na myśli naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2011 r., [...] (utrzymująca w mocy nakaz Inspektora Powiatowego z dnia [...] lipca 2010 r., [...]) nie jest dotknięta: 1. wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wobec naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 oraz art. 61 § 4 K.p.a., 2. wadą z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną oraz 3. wadą z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez wydanie decyzji trwale niewykonalnej. Odnosząc się do powyższych zarzutów należy wyjaśnić, że są one postawione w sposób nieprawidłowy. Wskazać należy, że wady, na które wskazuje Spółdzielnia w niniejszej sprawie, w istocie są w przeważającej mierze wadami o charakterze materialnoprawnym powiązanymi ze wskazywanym w skardze kasacyjnej rażącym naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. W takiej sytuacji również i podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, które – zdaniem skarżącej powinny dostrzec i zastosować organy – powinny być kwalifikowane jako przepisy o charakterze materialnoprawnym (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2013 r., I OSK 1617/12, wyrok z dnia 15 stycznia 2014 r., I OSK1543/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej sytuacji ich naruszenie w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym należałoby wiązać z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., a nie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Powyższe jednak nie uniemożliwiło rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, jako zarzutów odnoszących się do niewłaściwego (zdaniem skarżącej) stanowiska Sądu pierwszej instancji akceptującego pogląd organów, co do tego, że nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego występowania w postępowaniu administracyjnym nieważnościowym podstaw z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to jest rażącego naruszenia prawa materialnego z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 61 i art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. wskazać należy, że zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Po pierwsze zauważyć należy, ze Spółdzielnia w znacznej mierze uzasadnia powyższą podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego zarzutem niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Zwraca bowiem uwagę na wadliwą ocenę materiału dowodowego, zwłaszcza na fakt, iż nieprawidłowości w budynku przy ul. K. w G. dotyczyły poszczególnych lokali, a nie całego obiektu. Zarzuty dotyczące nieprawidłowych ustaleń faktycznych i wniosków wyprowadzonych na podstawie materiału dowodowego nie mogą być uwzględnione, gdyż skarżąca nie podjęła się wykazania jakie normy postępowania zostały naruszone przez Sąd w procesie kontroli legalności decyzji, które zadecydowały o nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego. Za podstawę oceny zarzutu dotyczącego wad kwalifikowanych decyzji z dnia 18 lutego 2011 r. (art. 28 K.p.a. w zw. z art. 61 i art. 66 ust. 1 pkt.3 Prawa budowlanego) należy zatem przyjąć stan faktyczny ustalony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd ten wskazał, że niewłaściwy stan techniczny budynku mieszkalnego, wielorodzinnego przy ul. Krakowskiej 19 w G. w zakresie nieprawidłowych podłączeń urządzeń do instalacji wentylacji grawitacyjnej i wadliwego działania tej instalacji został ustalony na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 5 sierpnia 2009 r., protokołu z okresowej kontroli przewodów kominowych oraz ekspertyzy z marca 2010 r. sporządzonej przez mgr inż. M.S. Dalej Sąd wskazał, że z przedłożonej przez skarżącą ekspertyzy technicznej z marca 2010 r. sporządzonej przez mgr inż. M.S. wynika, że brak wentylacji lub wsteczny ciąg kominowy stanowi bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia mieszkańców budynku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle tak ustalonego stanu faktycznego nie ma podstaw do stwierdzenia w odniesieniu do Spółdzielni naruszenia przepisów prawa materialnego art. 28 K.p.a., art. 61 i art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. Art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do nałożenia w drodze decyzji obowiązku usunięcia w określonym terminie nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym. Przepis ten znajduje się w rozdziale 6 Prawa budowlanego stanowiącym o utrzymaniu obiektów budowlanych. Znajdujący się w tym rozdziale art. 61 określa podmiot zobowiązany do utrzymania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 2 P.b. Obowiązki te wynikają z mocy prawa, a związane są z właściwym zapewnieniem użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem oraz wymaganiami ochrony środowiska. Użytkowany obiekt budowlany powinien być utrzymywany w należytym stanie technicznym i estetycznym, celem niedopuszczenia do nadmiernego pogorszenia się jego właściwości technicznej, zwłaszcza w zakresie spełniania wymagań stawianych obiektowi. Podmiotem zobowiązanym w myśl art. 61 do wykonywania wymienionych czynności jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wymieniony przepis art. 61 ma zastosowanie do obowiązków nakładanych w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie jest zarządcą budynku, w stosunku do którego ustalono nieodpowiedni stan techniczny. Z ustaleń faktycznych wynika, że nieodpowiedni stan techniczny dotyczy całego budynku. Budynek ten spełnia definicję obiektu budowlanego z art. 3 pkt 1 lit. a i pkt 2 P.b. Przez obiekt budowlany zgodnie z art. 3 ust. 1 lit a Prawa budowlanego należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, a według ust. 2 przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Nałożony na Spółdzielnię obowiązek wynika zatem z faktu, iż jest ona zarządcą budynku, co wypełnia znamiona art. 28 K.p.a. w zw. z art. 61 i art. 66 ust.1 pkt 3 P.b. Mając to na uwadze nie można stwierdzić tym bardziej, że przepisy te zostały naruszone w stopniu rażącym, co uzasadniałoby wyeliminowanie decyzji z obrotu w postępowaniu nieważnościowym (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Nie są zasadne również zarzuty obejmujące naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 i pkt 5 K.p.a., które skarżąca łączy z okolicznością – występującą jej zdaniem w sprawie – skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną postępowania oraz trwałą niewykonalnością decyzji. W art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. ustawodawca przewidział stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na skierowanie jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Nieuprawnione jest też twierdzenie Spółdzielni, aby w sprawie doszło do naruszenia tego przepisu. Jak już wyżej wskazano, Spółdzielnia, jako zarządca obiektu, może być adresatem obowiązków wynikających z art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b., co potwierdza art. 61 pkt 1 tej ustawy. W skardze kasacyjnej Spółdzielnia wskazuje na okoliczności świadczące o tym, że stwierdzone nieprawidłowości dotyczące wentylacji obiektu w istocie dotyczą osobno poszczególnych lokali, stąd odpowiedzialność za nie powinni ponosić poszczególni właściciele tych lokali bądź osoby uprawnione do własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela oceny okoliczności sprawy prezentowanej przez skarżącą kasacyjnie. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie chodzi o nieprawidłowo funkcjonującą instalację wentylacyjną budynku – obiektu budowlanego, a nie stan techniczny poszczególnych lokali. Usunięcie nieprawidłowości jest – co prawda – związane z pracami w lokalach, gdyż element dotyczący źródła napływu świeżego powietrza do instalacji wentylacyjnej ma być umieszczony w formie nawiewników na oknach, niemniej nie oznacza to, że mamy do czynienia z nieodpowiednim stanem technicznym samych lokali. W sprawie chodzi bowiem bezsprzecznie o obieg powietrza w obiekcie budowlanym, z tym tylko zastrzeżeniem, że źródła powietrza zewnętrznego montowane są w obrębie lokali. Wskazać należy też uzupełniająco, że obowiązek zamontowania urządzeń zapewniających dostęp powietrza zewnętrznego do instalacji wentylacyjnej wynika z § 155 ust 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) zgodnie z którym: "w przypadku zastosowania w pomieszczeniach innego rodzaju wentylacji niż wentylacja mechaniczna nawiewna lub nawiewno-wywiewna, dopływ powietrza zewnętrznego, w ilości niezbędnej dla potrzeb wentylacyjnych, należy zapewnić przez urządzenia nawiewne umieszczane w oknach, drzwiach balkonowych lub w innych częściach przegród zewnętrznych. Urządzenia nawiewne, o których mowa w ust. 3, powinny być stosowane zgodnie z wymaganiami określonymi w Polskiej Normie dotyczącej wentylacji w budynkach mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej". Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że skoro w sprawie zaistniała potrzeba usunięcia nieprawidłowości w działaniu wentylacji obiektu, i to w odniesieniu do wielu przewodów podłączonych do szeregu lokali, to obowiązek usunięcia tej nieprawidłowości można było nałożyć na zarządcę obiektu. Nie znajduje również uzasadnienia twierdzenie skarżącej kasacyjnie o niewykonalności decyzji i potrzebie jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Należy wskazać, że wymieniony przepis stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Decyzja trwale niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Niewykonalność decyzji obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m. in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna pojawia się wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalił, że weryfikowana decyzja nie jest obarczona wadą niewykonalności faktycznej ani niewykonalności prawnej. Obowiązek nałożony na skarżącą odpowiada sposobowi wykonania czynności i celowi usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określonemu w ekspertyzie technicznej sporządzonej przez mgr. inż. M.S. mającego stosowne uprawnienia budowlane. Natomiast wykonalność prawna wynika z treści art. 13 ust. 2 u.w.l., mającego zastosowanie w sprawie w myśl art. 27 ust. 1 u.s.m. Wymieniony art. 13 ust. 2 u.w.l. stanowi, że na żądanie zarządu właściciel lokalu jest obowiązany zezwalać na wstęp do lokalu, ilekroć jest to niezbędne do przeprowadzenia konserwacji, remontu albo usunięcia awarii w nieruchomości wspólnej, a także w celu wyposażenia budynku, jego części lub innych lokali w dodatkowe instalacje. W skardze kasacyjnej Spółdzielnia powiązała nadto zarzut dotyczący wady z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (odnoszącej się do decyzji z dnia [...] lutego 2011 r.) z art. 61 § 4 K.p.a. Wymieniony przepis stanowi, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na wniosek jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Skarżąca kasacyjne argumentuje naruszenie tego przepisu zarzutem, że nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. prowadzonego w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. Przedstawiona argumentacja nie może odnieść zamierzonego skutku. Wymieniony przepis proceduralny stanowi jedynie o obowiązku organu powiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania administracyjnego. Nie stanowi ani o podstawie wszczęcia postępowania, ani o tym kiedy i przez kogo może być ono wszczęte, ani z czyim udziałem może być prowadzone. Samo doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania jest początkiem postępowania, podczas którego należy przeprowadzić postępowanie dowodowe konieczne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym również postępowanie na okoliczność przymiotu strony, jeśli istnieją wątpliwości lub zarzuty w tej kwestii. W tych warunkach doręczenie Spółdzielni zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu budynku zarządzanego przez nią nie naruszało art. 61 § 4 K.p.a. Samo zawiadomienie nie było podstawą ustaleń faktycznych w sprawie. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.