V SA/Wa 608/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - specjalista Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Z. P. [...] Zakładu Opieki Zdrowotnej w T. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłat miesięcznych dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę. Przedmiotem skargi z [...] lutego 2012r. wniesionej przez Z. P. w T., zwanego dalej stroną skarżącą, jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr [...] z [...] stycznia 2012r. w której po rozpatrzeniu odwołań Z. P. w T. z dnia [...] kwietnia 2011 r. od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], z dnia [...] maja 2011 r. od decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], z dnia [...] sierpnia 2011 r. od decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...], z dnia [...] maja 2011 r. od decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. od decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. od decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...], z dnia [...] sierpnia 2011 r. od decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] sierpnia 2011 znak: [...], z dnia [...] października 2011 r. od decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] września 2011 r. znak: [...], z dnia [...] listopada 2011 r. od decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] oraz z dnia [...] grudnia 2011 r. od decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] utrzymał zaskarżone decyzje w mocy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Zaskarżonymi decyzjami Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił stronie – Z. P. w T. wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy od września 2010 r. do września 2011 r. Dokumenty te złożone zostały za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji w terminie przewidzianym w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2009 r., Nr 8. poz. 43 ze zm.) tj. do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczyły wnioski wymienionymi decyzjami. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił stronie skarżącej wypłat miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowane miesiące. Od powyższych decyzji strona skarżąca składała odwołania, wnosząc o ich zmianę. Zdaniem strony skarżącej organ l instancji dokonywał błędnej wykładni przepisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Strona podniosła również, iż jej argumentacja znajduje potwierdzenie w stanowisku Ministra Pracy i Polityki Społecznej w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy decyzje Prezesa Zarządu. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 powołanej ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Spoełcznej zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...], ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Organ wyjaśnił, że środkami publicznymi zgodnie z przywołanym artykułem są: dochody publiczne; środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: a) ze sprzedaży papierów wartościowych, b) z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, z otrzymanych pożyczek i kredytów, z innych operacji finansowych; przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Minister wskazał, że zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są: daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, odsetki od środków na rachunkach bankowych, odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Odnosząc się natomiast do twierdzeń strony skarżącej zawartych w odwołaniu dotyczących tego, że jej argumentacja znajduje potwierdzenie w wielokrotnie prezentowanym stanowisku Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych, organ odwoławczy zauważył, że Minister Finansów w przywołanym wcześniej stanowisku stwierdził również, że wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje m.in. samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, dotychczasowe stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej okazało się być niezasadnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. P. w T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] stycznia 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: ← przepisu prawa materialnego art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że Zespół Przychodni Specjalistycznych korzystał na podstawie art. 26a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych z dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych wypełniając wymagania art. 26b ust. 1 ustawy o dofinansowaniu do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych. Dofinansowanie to zostało wstrzymane dopiero od miesiąca sierpnia 2010 roku. Wskazała, iż zespół P. świadczy specjalistyczne usługi medyczne i badania diagnostyczne pacjentom ubezpieczonym w ramach umów zawartych z Narodowym Funduszem Zdrowia, pacjentom nieubezpieczonym za odpłatnością oraz w ramach umów z publicznymi i niepublicznymi zakładami opeki zdrowotnej oraz innymi podmiotami gospodarczymi. Nie otrzymuje wyodrębnionych środków na finansowanie wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, lecz jedynie całościową zapłatę za wykonane świadczenia usług medycznych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Podała, iż w swietle regulacji ustawowych oraz obowiązujących umów z NFZ zawartych zgodnie z zarządzeniami Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wydanymi na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 21 i 25 oraz art. 146 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wynagrodzenia wypłacone ze środków uzyskanych na odsatwie tych umów nie podlegają wyłączeniu zawartemu w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zaowodowej i społecznej osób niepełnosprawnych (Dz. U. Z 2008 r. Nr 14 poz. 92 z późn. zm), a interpretacja ta znajduje potwierdzenie w wielokrotnie prezentowanym stanowisku Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych w Ministrerstwie Pracy i Polityki Społecznej (pismo znak: [...], [...], [...]). Podniosła, iż sytuacja kiedy publicznym zakładom odmawia się dofinansowania wynagrodzenia osób niepełnosprawnych a takie dofinansowanie jest utrzymane dla niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej, które otrzymują środki dokładnie z tego samego źródła, na podstawie tych samych umów, powoduje powstanie nierówności podmiotów wobec prawa. Wskazała, iż w dniu [...].04.2011 roku Minister Pracy i Polityki Społecznej znak: [...] uchylił zaskarzoną decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...].01.2011 roku znak: [...], w której odmówiono Z. P. w T. wypłaty dofinansowania za m-c sierpień 2010 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując, iż “wyłączeniu od dofinansowania na podsatwie art. 26 b ust. 7 ustawy podlegają środki przekazane pracodawcy z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenia w ramach prefinansowania lub refinansowania". Zgodnie też z art. 10 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, przepisy tej ustawy mają jedynie odpowiednie zastosowanie, dlatego też nie mozna stosować ich bezpośredniej wykładni prawnej w stosunku do samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Również art. 5 w/w ustawy nie ma zastosowania do sp zoz, bowiem nie spełniony jest warunek jakim jest finansowanie działalności wyłącznie ze środków budzetu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego na zasadach niekomercyjnych i dochody tych jednostek nie są przekazywane do budżetu państwa. Z.P. w T. nie jest zakładem budżetowym, gospodaruje przekazanym mieniem a podstawą gospodarki jest plan finansowy ustalony przez kierownika zakładu. Ponadto, zgodnie z art. 58 i 59 ustawy o działalności leczniczej, zakład sam decyduje o podziale zysku i pokrywa we własnym zakresie ujemny wynik finansowy. Dalej podkreślono, że organ odmowę przyznania dofinansowania uzasadnił dokonaną wykładnią literalną. W ocenie strony skarżącej, brzmienie art. 26b ust. 7 ustawy nie zawiera przymiotu jednoznaczności językowego znaczenia zawartej w nim normy prawnej. Strona skarżąca podkreśliła, że w przepisie art. 26b ust.7, ustawodawca nie rozróżnia, czy przepis ten dotyczy prefinansowania czy refinansowania. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy stosują środki określone w ustawie. Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Z zapisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie można, jak czyni to skarżąca, zasadnie wyinterpretować, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników Z.P. w T. "Finansowanie" w znaczeniu użytym w art. 26b ust. 7 ustawy to termin z zakresu ekonomii i tłumaczony może być wyłącznie z odniesieniem się do Słownika Ekonomicznego, który definiuje "finansowanie" jako "wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i które służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej". Brak zatem w zapisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Ponieważ Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych bez znaczenia pozostaje podnoszony przez stronę zarzut, iż w przepisie art. 26b ust.7, ustawodawca nie rozróżnia, czy przepis ten dotyczy prefinansowania czy refinansowania, a także nie przesądza, na jakiej podstawie następuje przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust.7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu m. innymi w oparciu o stanowisko Ministra Pracy i Policji Społecznej wyrażonym w decyzji z dnia [...].04.2011 r. [...], oraz stanowisku Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych w Ministrerstwie Pracy i Polityki Społecznej (pismo znak: [...],[...],[...]). Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Organowi orzekającemu na podstawie obowiązującej ustawy i stosującemu, po korekcie błędu, tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie można, w ocenie Sądu, postawić zasadnie zarzutu powstania nierówności wobec prawa. Organ nie narusza też art. 2 ust. 2 Dyrektywy Rady UE 2000/78 z dnia 27 listopada 2000r. Niezależnie od tego, iż w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie można dopatrzeć się po stronie organu jakichkolwiek form dyskryminacji strony skarżącej, to w pkt. 13 Wstępu do Dyrektywy ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy znalazł się zapis, iż Dyrektywy tej nie stosuje się do wszelkiego rodzaju płatności dokonywanych przez państwo, których celem jest dostęp do zatrudnienia lub utrzymanie zatrudnienia. Organ nie naruszył też przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa); podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art.7 kpa, 77 § 1 i 80 kpa). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.