I GSK 1279/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Henryk Wach Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.-S. Spółki z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 284/12 w sprawie ze skargi P.-S. Spółki z o.o. w G. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P.-S. Spółki z o.o. w G. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w G. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 284/12, oddalił skargę P.-S. spółki z o.o. w G. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie towaru objętego procedurą składu celnego, z następującym uzasadnieniem. W dniu [...] grudnia 2005 r. P.-S. spółka z o.o. (dalej: skarżąca) zgłosiła w procedurze składu celnego towar sprowadzany z B., w postaci mrożonych połówek piersi kurczaka bez kości (4330 KART 5196 KGM). Towar zaklasyfikowano do kodu Taric 0207 14 10 00. Wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. spółka wystąpiła o zmianę danych zawartych w zgłoszeniu celnym nr [...] w zakresie klasyfikacji taryfowej z uwagi na to, że sprowadzony towar nie odpowiadał wymaganiom przywozowym Unii Europejskiej i został skierowany przez lekarza weterynarii do składu celnego prowadzonego przez P. S. C. S. Sp. z o.o. Wnioskodawca podkreślił, że cecha i właściwość produktu w postaci nadawania się i odpowiedniości do spożycia przez ludzi wymaga odniesienia do przepisów regulujących kwestie sanitarne, zdrowotne oraz organizacji kontroli weterynaryjnej żywności pochodzenia zwierzęcego. Towar niespełniający wymagań przewidzianych dla produktu nadającego się do spożycia przez ludzi jest produktem nienadającym się i nieodpowiednim do takiego spożycia w rozumieniu uwagi do działu 2 Nomenklatury Scalonej. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego w G. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie towaru objętego procedurą składu celnego. Organ I instancji wskazał, że art. 165a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej: o.p.) wprowadza dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania. W pierwszym przypadku organ odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, w drugim zaś przypadku wówczas, gdy "z jakichkolwiek przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Organ podniósł, że na podstawie zgody Archiwum Państwowego w G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., zgłoszenia celne z 2005 roku, znajdujące się w Składnicy Akt Urzędu Celnego w G. - w tym również zgłoszenie objęte złożonym wnioskiem - zostały zniszczone. W związku z powyższym żądana zmiana zgłoszenia nie była możliwa, zaś postępowanie w niniejszej sprawie nie mogło zostać wszczęte. P.-S. spółka z o.o. wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 165a § 1 o.p., poprzez przyjęcie, że zniszczenie akt stanowi przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że przypadek odmowy wszczęcia postępowania, gdy "z jakichkolwiek przyczyn postępowanie nie może być wszczęte" należy odnosić przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Zwrot ten nie dotyczy sytuacji, kiedy zgłoszenie celne z całą pewnością istniało, lecz zostało następnie zniszczone - jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Brakujące akta administracyjne winny zaś być odtworzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zastosowanych w drodze analogii. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w G. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że Jednolite Dokumenty Administracyjne (SAD) wraz z załącznikami posiadają kategorię archiwalną B5, zgodnie z którą po upływie 5 lat mogą ulec brakowaniu po uprzednim uzyskaniu zgody właściwego archiwum państwowego. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro objęty wnioskiem strony dokument SAD został poddany brakowaniu na podstawie zgody wydanej przez Archiwum Państwowe w G. i organ celny nie posiadał już tego zgłoszenia celnego wraz z załącznikami, należało uznać, że jest to przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania w myśl art. 165a § 1 o.p. Ponadto organ podniósł, że nie był zobligowany do odtworzenia wskazanego zgłoszenia celnego. Dyrektor Izby Celnej stwierdził też, że towary objęte procedurą składu celnego na podstawie wskazanego zgłoszenia objęto następnie procedurą tranzytu wspólnotowego zewnętrznego, deklarując w dokumentach tranzytowych kod CN 0207 14, czyli taki sam jak w zgłoszeniu celnym. Następnie, wskutek niezakończenia procedury tranzytu, wszczęto procedurę poszukiwawczą, a w toku postępowania celnego ustalono, że nastąpiło usunięcie towaru spod dozoru celnego. Kwestia prawidłowości klasyfikacji towaru objętego zgłoszeniem celnym do kodu Taric 0207 14 10 00 została, zdaniem organu odwoławczego, już rozstrzygnięta również w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym . Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę na powyższe postanowienie stwierdził, że istotą problemu w sprawie jest ocena zasadności dokonania przez organ odmowy wszczęcia postępowania, w sytuacji, gdy w dacie złożenia wniosku o zmianę klasyfikacji taryfowej towaru, objętego procedurą składu celnego na podstawie wskazanego na wstępie zgłoszenia, nie był on już w posiadaniu tego zgłoszenia. Wskazując na drugą z określonych w art. 165a o.p. okoliczności odmowy wszczęcia postępowania, tj. sytuację, gdy "z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte", Sąd I instancji podniósł, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa, bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Zdaniem Sądu I instancji, ponieważ wniosek skarżącej dotyczył zmiany danych zawartych w zgłoszeniu celnym w zakresie klasyfikacji taryfowej, konieczne było odniesienie się do regulacji dotyczących możliwości weryfikacji zgłoszenia celnego. W związku z tym, Sąd - mając na uwadze treść art. 67, art. 78, art. 201 oraz art. 221 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny (Dz. U. UE.L.92.302.1; dalej: WKC) - stwierdził, że wskutek wniosku z dnia [...] października 2011 r., w zgłoszeniu celnym z dnia [...] grudnia 2005 r., którego dotyczy rozpoznawana sprawa, nie byłoby możliwe dokonanie zmian zawartych w nim danych, mających wpływ na klasyfikację taryfową towarów. Sąd wskazał ponadto, że "w koherencji z powyższymi uregulowaniami pozostają przepisy dotyczące archiwizowania dokumentów". Z zarządzenia nr 43 Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia instrukcji kancelaryjnej i rzeczowego wykazu akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych w izbach celnych i składnic akt w urzędach celnych oraz zasad postępowania z materiałami archiwalnymi i dokumentacją niearchiwalną w administracji celnej wynika, że SAD wraz z załącznikami posiadają kategorię archiwalną B5, co oznacza, iż po upływie 5 lat mogą ulec brakowaniu po uprzednim uzyskaniu zgody właściwego archiwum państwowego. Sąd I instancji podniósł, że procedura składu celnego zakończyła się objęciem towarów procedurą tranzytu wspólnotowego zewnętrznego na podstawie Tranzytowych Dokumentów Towarzyszących T1 z [...] grudnia 2005 r. oraz z [...] stycznia 2006 r. Dokument SAD objęty wnioskiem strony został poddany brakowaniu na podstawie zgody wydanej przez Archiwum Państwowe w G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Sąd I instancji wskazał też, że skarżąca wnosiła o zmianę klasyfikacji towaru objętego już kontrolą sądów, które w uzasadnieniach wyroków wypowiedziały się m.in. w przedmiocie prawidłowości zastosowanej wobec towarów taryfy celnej, nie stwierdzając uchybień w tym przedmiocie. W związku z usunięciem towaru spod dozoru celnego organ celny wydał decyzje wymierzające spółce należności celne przywozowe, z zastosowaniem stawki celnej przypisanej dla kodu CN 0207 14. Konkludując Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ nie był również zobowiązany do odtworzenia akt. P.-S. spółka z o.o. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono: I. naruszenie przepisu postępowania, tj.; a) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie się przez Sąd I instancji od oceny jednoznacznie sformułowanego zarzutu naruszenia przepisu postępowania - art. 165a § 1 o.p. - w zakresie przyjęcia, iż zniszczenie zgłoszenia celnego stanowi inną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; b) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez odstąpienie od zawarcia w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający weryfikację rozumowania Sądu I instancji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 165a § 1 o.p., poprzez niedostrzeżenie, iż zaskarżone postanowienie narusza przepis postępowania, tj. art. 165a § 1 o.p., poprzez przyjęcie, iż zniszczenie zasadniczego elementu akt postępowania (zgłoszenia celnego) stanowi inną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 221 ust. 1 w zw. z art. 221 ust. 3 WKC, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że nie kwestionowała legalności zniszczenia zgłoszenia celnego, lecz skutki tej czynności w kontekście art. 165a o.p. Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że Sąd w uzasadnieniu nie wyjaśnił z jakich powodów przepisy regulujące termin powiadomienia o zaksięgowaniu kwoty należności celnych (art. 221 WKC) znajdują zastosowanie do zmiany danych zawartych w zgłoszeniu celnym o objęcie procedurą składu celnego, które nie powoduje powstania długu celnego. Nie wskazał również uzasadnienia dla twierdzenia, że legalność zniszczenia zgłoszenia stanowi sama w sobie inną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 165a o.p. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku legalność postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, z wniosku skarżącej spółki o weryfikację zgłoszenia celnego w procedurze składu celnego, rozpoznano na podstawie art. 165a § 1 o.p. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści przytoczonej regulacji Sąd I instancji wywiódł, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa, bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Takie rozumienie przepisu w sprawie kwestionowane nie jest. Skoro poza sporem wniosek o wszczęcie postępowania dotyczył zgłoszenia celnego w procedurze składu celnego - zbadania wymagało więc czy przepisy regulujące tę procedurę uzasadniały odmowę wszczęcia postępowania. Rozważając znaczenie zgłoszenia celnego dla przedmiotu postępowania należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 4 pkt 17 WKC "zgłoszenie celne" oznacza czynność, poprzez którą osoba wyraża, w wymaganej formie i w określony sposób, zamiar objęcia towaru określoną procedurą celną. Według art. 59 ust. 1 WKC każdy towar, który ma zostać objęty procedurą celną, zostaje zgłoszony do tej procedury. Przytoczony przepis ustala więc ogólną zasadę dotyczącą obejmowania towarów procedurą celną, a więc jednym z pięciu możliwych przeznaczeń celnych (art. 4 pkt 15 WKC). Wspólnotowy kodeks celny w art. 4 pkt 16, wyróżnia 8 procedur celnych, w tym: dopuszczenie do swobodnego obrotu (lit. a), tranzyt (lit. b), skład celny (lit. c). Art. 71 ust. 1 stanowi zaś, że podstawę stosowania przepisów regulujących procedurę celną, którą objęte są towary, stanowią wyniki dokonanej weryfikacji zgłoszenia. Weryfikacja zgłoszeń - w świetle WKC - możliwa jest zarówno po przyjęciu zgłoszenia (na zasadach określonych w art. 65) jak i po zwolnieniu towaru (art. 78). Ostatni ze wskazanych przepisów stanowi, że po zwolnieniu towarów organy celne mogą z urzędu lub na wniosek zgłaszającego dokonać kontroli zgłoszenia (ust. 1). Po dokonaniu zwolnienia towarów organy celne mogą, w celu upewnienia się o prawidłowości danych zawartych w zgłoszeniu, przystąpić do kontroli dokumentów i danych handlowych dotyczących operacji przywozu lub wywozu towarów objętych zgłoszeniem oraz późniejszych operacji handlowych dotyczących tych samych towarów /.../ (ust. 2). Jeżeli z kontroli zgłoszenia lub kontroli po zwolnieniu towarów wynika, że przepisy regulujące właściwą procedurę celną zostały zastosowane w oparciu o nieprawidłowe lub niekompletne dane, organy celne podejmują, zgodnie z wydanymi przepisami, niezbędne działania w celu uregulowania sytuacji, biorąc pod uwagę nowe dane, którymi dysponują (ust. 3). Z treści przytoczonych uregulowań wywieść należy, że choć weryfikacja ma za zadanie upewnienie się, co do prawidłowości danych zawartych w zgłoszeniu celnym – to jednak celem tej weryfikacji jest podjęcie niezbędnych działań dla zastosowania właściwej procedury. Weryfikacji dokonuje się więc celem oceny prawidłowości stosowania przepisów regulujących procedurę - do której towar zgłoszono. Zgodnie z art. 98 ust. 1 pkt a) WKC procedura składu celnego pozwala na składowanie w składzie celnym towarów niewspólnotowych, które w czasie tego składowania nie podlegają należnościom celnym przywozowym ani środkom polityki handlowej. Skład celny jest jedną spośród zawieszających procedur celnych. Przyjmuje się, że zasadniczym celem procedury składu celnego jest umożliwienie przechowywania towarów niewspólnotowych bez uiszczania należności przywozowych oraz stosowania środków polityki handlowej. W rozpoznawanej sprawie fakt niespornego zakończenia procedury zgłoszenia składu celnego – przez zmianę przeznaczenia towaru, przez zgłoszenie tego towaru do procedury tranzytu - powoduje, że bezprzedmiotowe jest podejmowanie działań kontrolnych co do możliwości stosowania składu celnego. Co istotne, w tej sprawie niesporne jest i to, że w procedurze tranzytu - do której towar następnie zgłoszono - wobec usunięcia spod dozoru, po uprzedniej weryfikacji danych co do taryfikacji towaru, uregulowano sytuację towaru – co było przedmiotem dwuinstancyjnej kontroli sądowoadministracyjnej. Przedstawione rozumienie przepisów regulujących procedurę składu celnego i cel weryfikacji zgłoszeń, w niespornych okolicznościach sprawy, wskazuje więc, że - wobec prawidłowo zakończonej procedury składu celnego i wobec uregulowania sytuacji towaru, zgłoszonego następnie do innej procedury - weryfikacja pierwszego zgłoszenia nie jest możliwa. Uznać należy, że wskazane przeszkody istniały w dacie zgłoszenia wniosku o wszczęcie postępowania i są oczywiste. Nieprawdziwe jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji za uzasadnioną odmowę wszczęcia postępowania – na podstawie art. 165a o.p. – uznał zniszczenie zgłoszenia celnego, którego wniosek dotyczył. Fakt ten uznano bowiem jedynie za zbieżny z upływem terminu - wywodzonego przez Sąd I instancji z art. 201 i 221 WKC. Wprawdzie - w świetle dotychczasowych rozważań – błędnie stwierdzono, że utrata prawa do złożenia wniosku o weryfikację zgłoszenia do składu celnego wynika z upływu terminu na poinformowanie o zaksięgowaniu kwoty należności. Jednakże - zgodnie z art. 184 p.p.s.a. - skarga kasacyjna podlega oddaleniu także gdy, mimo błędnego uzasadnienia, zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji - oceniając prawidłowość zastosowania w sprawie art. 165a o.p. - nie uchybił obowiązkowi rozpoznania sprawy w jej granicach (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Brak też podstaw by przyjąć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych art. 141 § 4 p.p.s.a. Prawidłowość motywów rozstrzygnięcia, jak i zasadność zastosowania przepisów prawa jest kwestią odrębną. Z tych wszystkich względów wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Podstawy kasacyjne nie znajdują bowiem usprawiedliwienia. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku