II OSK 2870/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 589/12 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 589/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Z. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia [...] marca 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Brzeskiego z dnia [...] maja 2008 r., którą udzielono E. sp. z o.o. w R. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie małej elektrowni wodnej, upustu płuczącego na jazie dolnym stopnia Brzeg rzeki Odry w km 198+700, na modernizację istniejącego przepustu, przepławki dla ryb oraz na piętrzenie i pobór wód Młynówki rzeki Odry dla celów energetycznych. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że postępowanie w przedmiecie stwierdzenia nieważności należy do trybów nadzwyczajnych i ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej przynajmniej jedną z kwalifikowanych wad wskazanych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., powodujących nieważność decyzji. W ocenie organu decyzja, której stwierdzenia nieważności żądano zawierała wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu skarżącego, że w sprawie powinien być wyłączony, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu, jak również nie zgodził się ze skarżącym, iż naruszono art. 7 k.p.a. poprzez nierzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej nie podzielił także zarzutu wydania przez niewłaściwy organ decyzji, którą udzielono E. Sp. z o.o. w R. pozwolenia wodnoprawnego. Zaznaczył, że zgodnie z art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115 poz. 1229 ze zm.) marszałek województwa wydaje pozwolenie wodnoprawne na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano w tej sprawie decyzję, która zwalnia od zakazów obowiązujących na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią. Na ostateczną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. Z. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu 156 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczącego zachowania przepisów o właściwości poprzez naruszenie przepisu art. 140 ust. 2 w pkt 5c ustawy Prawo wodne i uznanie, że organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest starosta. Nadto zarzucił, że organy administracyjne nie wzięły pod uwagę faktu, że w stosunku do elektrowni wodnej skarżącego położonej na działce nr [...] została wydana decyzja, o której mowa w art. 40 prawa wodnego. Zdaniem skarżącego, organy administracyjne tj. Prezes KZGW i Dyrektor RZGW oraz Starosta Brzeski bezpodstawnie przyjęły, że przepis art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Projektowana elektrownia wodna na działce nr [...] narusza, jego zdaniem, ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeg zawartego w Uchwale Nr XVIII/142/03 Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 19 grudnia 2003 r. Ponadto zdaniem skarżącego, organy orzekające w sprawie nie oceniły prawidłowo sytuacji faktycznej oraz prawnej istniejących na tym terenie i projektowanych elektrowni wodnych. Nie ustaliły czy zainstalowanie turbin wodnych elektrycznych, w świetle jazów płuczących, nie wpłynie na ograniczenie światła jazów, a poprzez to nie zwiększy zagrożenia powodziowego. Nie przeanalizowały też stanu faktycznego pod kątem zakwalifikowania przedmiotowego terenu działki nr [...], jako terenu zagrożonego powodzią oraz jako terenu objętego ochroną konserwatorską. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie. W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy orzekające prawidłowo ustaliły, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. polegający na naruszeniu właściwości organu. Zgodnie z obowiązującym, w dniu orzekania przez Starostę Brzeskiego, przepisem art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne, organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, jest starosta, wykonujący to zadanie, jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 125 i 126 Prawa wodnego tj. naruszenia przez pozwolenie wodnoprawne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z wypisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzegu, uchwalonego w dniu 19 grudnia 2003 r. uchwałą Rady Miejskiej w Brzegu Nr XVIII/142/03, planem działka nr [...] położona jest częściowo na terenie o podstawowej funkcji - przemysłowej, produkcyjnej, magazynowej, transportowej, z towarzyszącą zielenią i pojedynczymi mieszkaniami, na którym dopuszczana jest możliwość wprowadzenia funkcji elektrowni wodnych, jeżeli jest ona związana z funkcją podstawową. Z kolei działka nr [...] położona jest na terenie o funkcji podstawowej - tereny wód otwartych oraz zbiorników retencyjnych. Jednocześnie przedmiotowy plan dopuszcza możliwość wprowadzenia funkcji uzupełniających dla funkcji podstawowej, przewidzianej dla danego terenu, bez zmiany charakteru zagospodarowania oraz warunków środowiska przyrodniczego i kulturowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie mogą także zostać uwzględnione zarzuty dotyczące braku ustalenia, czy zabudowa jazu płuczącego turbinami wodnymi wpłynie na ograniczenia światła jazów, a przez to zwiększy zagrożenia powodziowe oraz braku analizy stanu faktycznego pod kątem zakwalifikowania działki [...] jako terenu zagrożonego powodzią oraz jako terenu objętego ochroną konserwatorską. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym, w którym to trybie organ nie prowadzi "od nowa" postępowania administracyjnego, ale jedynie kontroluje, czy decyzja nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z ówcześnie obowiązującym prawem. Podnoszone zarzuty mogłyby być podnoszone jedynie na etapie postępowania zwykłego, nie nadzwyczajnego prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności. W skardze kasacyjnej M. Z. zaskarżono ww. wyrok w całości i zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisu art. 125 i 126 ustawy Prawo wodne. W oparciu o powyższy zarzut strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonych decyzji w całości oraz orzeczenie o nieważności decyzji Starosty Brzeskiego z dnia [...] maja 2008 r. znak [...]. Z ostrożności procesowej strona wniosła o uchylenie kwestionowanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: (1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; (2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Sądu podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, ponadto jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Podkreślić należy, że w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 600). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. W sprawie niniejszej żadnemu z tych wymogów skarga kasacyjna nie czyni zadość. Nieprawidłowa redakcja zarzutów, brak profesjonalnego uzasadnienia skargi kasacyjnej, bez wykazania, na czym polegał błąd Sądu pierwszej instancji w ich nieuwzględnieniu, czy też nierozpoznaniu tych zarzutów, a przede wszystkim niewykazanie, jaki wpływ na wynik sprawy mogły mieć wskazane uchybienia, czyni już tylko z tych powodów skargę kasacyjną bezpodstawną. Z najdalej posuniętej ostrożności Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, ten postulat spełni. Ponadto skarżący wadliwie określił zakres żądania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może uchylić kwestionowanego wyroku w całości przekazać sprawy do ponownego rozpoznania Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie. Zgodnie z art. 185 P.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, może uchylić zaskarżony wyrok w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok. Skarżący zarzuca naruszenie art. 125 i 126 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.). Jednak brak jednoznacznego wskazania konkretnego przepisu, spośród zawartych trzech (art. 125) i dwóch (art. 126) punktach, którego zarzut ten miałby dotyczyć, uniemożliwia dokonanie weryfikacji jego zasadności. Podstawowym elementem uzasadnienia podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. jest bowiem dokładne wskazanie przepisów prawa materialnego, przez jednoczesne oznaczenie jednostki redakcyjnej numeru artykułu, paragrafu, ustępu, które w ocenie autora skargi kasacyjnej zostały przez Sąd pierwszej instancji błędnie wyłożone lub niewłaściwie zastosowane, ale także wyjaśnienie jak - zdaniem skarżącego - przepisy te powinny być rozumiane i stosowane. Analiza motywów uzasadnienia skargi prowadzi do wniosku, że zasadniczo skarżący kwestionuje wykładnię postanowień art. 125 pkt 2 i art. 126 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Przepis art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne stanowi, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w myśl art. 126 pkt 1 ustawy, odmawia się wydania pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 2. Niewątpliwie norma imperatywna art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne zakazuje wydawania pozwoleń wodnoprawnych sprzecznych z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego - godzących w te ustalenia. Nie można, bowiem wydać decyzji administracyjnej, jeżeli sprzeciwia się temu przepis prawa powszechnie obowiązującego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, jest prawem powszechnie obowiązującym na terenie gminy. Zaznaczyć też trzeba, że pozwolenie wodnoprawne, którego przedmiotem jest w szczególności zezwolenie na wykonanie urządzeń wodnych na danym terenie, dotyczy w swej istocie sposobu zagospodarowania tego terenu. Każda decyzja administracyjna kształtująca wykorzystanie przestrzenne terenu, w tym sposób zagospodarowania położonej na nim nieruchomości, musi być zgodna (niesprzeczna) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obliguje to, w każdym wypadku, organ orzekający w takiej sprawie do dokonywania, z urzędu, oceny zgodności wniosku o pozwolenie wodnoprawne, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 4 października 1999 r., sygn. IV SA 1474/97, ONSA 2000 r., nr 4, poz. 150). Zdaniem skarżącego pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] maja 2008 r. na wykonanie, na działkach [...] i [...], małej elektrowni wodnej, upustu płuczącego na jazie dolnym stopnia Brzeg rzeki Odry w km 198+700, oraz na modernizację istniejącego przepustu, przepławki dla ryb oraz na piętrzenie i pobór wód Młynówki rzeki Odry dla celów energetycznych, istotnie narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeg zawartego w uchwale Nr XVIII142/03 Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 19 grudnia 2003 r. Trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji, że projektowany sposób korzystania z wód nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z wypisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzegu, wynika że działka nr [...] położona jest częściowo na terenie o podstawowej funkcji - przemysłowej, produkcyjnej, magazynowej, transportowej, z towarzyszącą zielenią i pojedynczymi mieszkaniami, na którym dopuszczana jest możliwość wprowadzenia funkcji elektrowni wodnych, jeżeli jest ona związana z funkcją podstawową. Z kolei działka nr [...] położona jest na terenie o funkcji podstawowej - tereny wód otwartych oraz zbiorników retencyjnych. Zaznaczyć należy, że przedmiotowy plan dopuszcza możliwość wprowadzenia funkcji uzupełniających dla funkcji podstawowej, przewidzianej dla danego terenu, bez zmiany charakteru zagospodarowania oraz warunków środowiska przyrodniczego i kulturowego. Subiektywne odczucie skarżącego, że zapadłe rozstrzygniecie nie jest zgodne z przepisami prawa, nie stanowi podstawy do skutecznego wzruszenia zaskarżonego wyroku. W procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.