II OSK 710/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 538/12 w sprawie ze skargi J.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Rz 538/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J.C. (dalej zwanej skarżącą) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...]lutego 2012r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia 10 lutego 2010 r. B. i A.R. (dalej zwani inwestorami) zwrócili się do Wójta Gminy Cmolas o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na terenie działek nr [...]i nr [...], położonych w miejscowości [...], w gminie Cmolas. Decyzją z dnia [...]stycznia 2012 r. Wójt Gminy Cmolas ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Rozstrzygnięcie to zostało wydane po uprzednim uchyleniu przez organ odwoławczy dwóch poprzednich decyzji organu I instancji wydanych w tej sprawie i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...]stycznia 2012 r. podano, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, brak jest również obowiązku jego sporządzenia. Dokonano także analizy zabudowy i zagospodarowania terenu oraz oceny stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem, jak również funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich. Stwierdzono, że inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwanej u.p.z.p.); rodzaj zabudowy określono jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a funkcję obiektu jako budynek mieszkalny z wbudowanym garażem. Określając cechy zagospodarowania terenu wskazano, że budynek mieszkalny należy lokalizować z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 27 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, a powierzchnia zabudowy terenu w stosunku do terenu objętego liniami rozgraniczającymi powinna obejmować maksymalnie 12 %. Określono cechy zabudowy budynku mieszkalnego wskazując jego wysokość, szerokość elewacji frontowej, wysokość głównej krawędzi elewacji frontowej, układ połaci dachowych, kierunek głównej kalenicy budynku oraz kąt nachylenia połaci dachowych. Wskazano, że teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej krajowej oznaczonej jako działka nr 348 poprzez drogę wewnętrzną, to jest działkę nr [...]. Określono elementy obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej. Podano, że sposób zagospodarowania terenu nie może powodować naruszania interesów osób trzecich w zakresie możliwości zagospodarowania i użytkowania terenów sąsiednich zgodnie z przepisami szczególnymi. Ustalono, że inwestycja nie wpłynie negatywnie na obszar Natura 2000. Oceniono, że warunki nie naruszają obowiązujących przepisów w zakresie wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska przyrodniczego, wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesne, a także walorów ekonomicznych przestrzeni. Dodano, że na fragmencie terenu inwestycji planuje się poszerzenie drogi krajowej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że nie udzielono jej informacji na temat odległości od drogi (działka nr [...]), w jakiej ma być posadowiony budynek objęty decyzją. Wywiodła, że lokalizacja budynku w odległości 27 m od drogi zasłoni światło słoneczne. Podała, że działka inwestorów jest na tyle duża, że budynek można odsunąć od granicy jej działki. Zwróciła się o ustalenie odległości od działki nr [...]o około 5 m. Decyzją z dnia [...]lutego 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśniono zasady prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a także istotę decyzji ustalającej warunki zabudowy. Stwierdzono, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dacie orzekania, inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Podano, że określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dokonane zostało w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wskazano, że stosownie do § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, wokół działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, wyznaczono obszar analizowany, a analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona prawidłowo. Oceniono, że funkcja mieszkaniowa jednorodzinna inwestycji objętej decyzją jest zgodna z funkcją w obszarze analizowanym, zatem realizacja inwestycji nie naruszy warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie konstrukcji, funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dodano, że teren ma dostęp do drogi publicznej i istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej infrastruktury technicznej. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że realizacja inwestycji nie naruszy interesów skarżącej. Podano, że decyzja o warunkach zabudowy potwierdza jedynie możliwość realizacji określonej inwestycji stwarzając pewne ograniczenia w zakresie określonym ustawowo, którymi związany jest organ właściwy dla wydania pozwolenia na budowę. Wskazano, że kwestia odległości inwestycji od działki nr [...]jak również ocena, czy inwestycja utrudni lub uniemożliwi dostęp światła, będzie przedmiotem ustaleń organu wydającego pozwolenie na budowę. Dodano, że dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę inwestor ma legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast ustalenie warunków zabudowy następuje w oderwaniu od praw rzeczowych. Uznano, że nie budzi wątpliwości także dostęp nieruchomości do drogi publicznej przez działkę nr [...], będącą współwłasnością również inwestorów w 1/8 części. Oceniono przy tym, że zasady korzystania z tej nieruchomości są poza zakresem organów orzekających w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu błędne przyjęcie, że działka nr [...]jest drogą, gdyż prawnie jest zaliczona do kategorii pastwisk stałych. Podniosła, że na potwierdzenie tej okoliczności przesłała do organu oryginał wypisu z rejestru gruntów z dodatkowym pismem, o którym brak jest wzmianki w decyzji. Oceniła, że brak drogi dojazdowej do działki inwestorów wyłącza wydanie "zezwolenia na budowę". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Sąd I instancji ocenił, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, a organy prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy prawa. Podał, że określenie wymagań nowej zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważył, że sporządzona dla planowanej inwestycji analiza funkcji oraz cech zabudowy, stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji, składa się z części graficznej i tekstowej, a jej ustalenia dotyczące kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektu) jest zgodna z wymogami wynikającymi z wyżej powołanego rozporządzenia. Stwierdził, że prawidłowo wyznaczono granice terenu analizowanego, a projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządziła osoba dysponujący uprawnieniami urbanistycznymi. Skonstatował, że skoro decyzja organu I instancji są zgodne z wymogami wynikającymi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. to brak było podstaw do wydania innego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Zdaniem Sądu I instancji, wyjaśnienia organu odwoławczego odnoszące się do argumentów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji odpowiadają prawu, gdyż z mocy art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a to oznacza, że nie mogą rozstrzygać w materii ustawowo przeznaczonej dla innego organu. Zauważono przy tym, że skarżąca w odwołaniu, jak i w skardze twierdzi, że działki nr [...]/1 i nr [...]/1 nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, gdyż komunikacja odbywa się za pośrednictwem działki nr [...], która w ewidencji gruntów oznaczona jest jako pastwisko trwałe. Stwierdzono jednak, że działka nr [...] pozostaje we współwłasności także inwestorów, a według oświadczenia złożonego na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej, sama skarżąca dojeżdża do swojej nieruchomości przez działkę nr [...], co oznacza, że działka ta pełni funkcję drogi, skoro tak faktycznie jest wykorzystywana tak dla skarżącej, jak i pozostałych jej współwłaścicieli. W tych okolicznościach zarzut skarżącej o braku dostępu do drogi publicznej uznano za nieuzasadniony. Dodano, że z dołączonej do wniosku mapy ewidencyjnej wynika, że działka nr [...] graniczy z działką nr [...]/1, która tak jak i działka nr [...] graniczy z działką nr [...], która jest drogą krajową nr [...]. Stwierdzono więc, że działki nr [...]/1 i nr [...]/1 jako, że graniczą z działką nr [...] mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła Sądowi I instancji: 1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że działki nr [...]/1 i [...]/1 spełniają wymogi zabudowy poprzez przyjęcie, że mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej; 2) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że nieruchomość nr [...] jest drogą w sytuacji gdy z rejestru gruntów wynika, że jest to pastwisko trwałe. Z tych też powodów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że decyzje organów naruszają przepisy u.p.z.p. z uwagi na to, że inwestorzy nie mają odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Podano, że droga, po której inwestorzy wykonują dojazd do swojej nieruchomości, jest zakwalifikowana w wypisie z rejestru gruntów jako pastwisko trwałe co skutkuje tym, że inwestorzy nie mogli dostać pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach za błędne uznano twierdzenie Sądu I instancji, że działka nr [...] może być uznana jako droga. Dodano, że w dniu [...] stycznia 2013r. Wojewoda Podkarpacki z przyczyn formalnych uchylił decyzję Starosty Kolbuszowskiego zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na realizację spornej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie wskazano na naruszenie prawa materialnego, to jest 61 ust. 1 u.p.z.p. W świetle tego przepisu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ze sposobu sformułowania zarzutów w rozpoznawanej skardze kasacyjnej oraz ich uzasadnienia wynika jednak, że kwestią sporną pozostaje zaistnienie w kontrolowanej sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., w tym wykładnia terminu "teren ma dostęp do drogi publicznej". Podkreślenia wymaga przy tym, że definicja legalna tego terminu zawarta została w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Ze wskazań zawartych w tym przepisie wynika zaś, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten przewiduje zatem bezpośredni i pośredni dostęp do drogi publicznej. Bezpośredni wynika z takiego dostępu w ramach tytułu do działki np. prawa własności. Natomiast w ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną. W tym przypadku do uprawnienia do korzystania z drogi wewnętrznej, wystarcza sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy drodze wewnętrznej. W kontrolowanej sprawie, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, a co wynika z załączonej do wniosku o wszczęcie postępowania mapy ewidencyjnej, działki inwestorów nr [...]/1 i nr [...]/1, jako że graniczą z działką nr [...] (stanowiącą drogę krajową nr [...]), mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Taki sam dostęp z tych działek możliwy jest przez działkę nr [...], która także graniczy z oznaczoną powyżej drogą krajową i stanowi w 1/8 części współwłasność inwestorów. Wówczas z działki nr [...]/1 dostęp do drogi publicznej następuje przez działkę nr [...], a z działki nr [...]/1 przez działkę nr [...]/1 i nr [...]. Wskazać przy tym należy, że nawet gdyby działki nr [...]/1 i nr [...]/1 nie miały rzeczywistego dostępu do drogi publicznej, z czym jednak nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, to i tak z racji tego, że są własnością osób, które są także współwłaścicielami innej działki sąsiedniej bezpośrednio przylegającej do drogi publicznej, przez którą możliwy jest dojazd z tych działek do tej drogi, prawnie uznawane byłyby za takie, których teren posiada dostęp do drogi publicznej. Taki dostęp do drogi jest bowiem równoznaczny z dostępem bezpośrednim (por. wyrok NSA z 1 października 2009r., sygn. akt II OSK 1471/08, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew twierdzeniom skarżącej, dostęp z działek skarżących, dla których ustalono warunki zabudowy, do drogi publicznej przez działkę nr [...]stanowił wypełnienie przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., działka nr [...]nie musi stanowić drogi, gdyż decydującym w tym zakresie jest legalny dostęp do drogi publicznej. W kontrolowanej sprawie to prawo własności jest tym prawem, które pozwala inwestorom na legalny bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Jak już podano, inwestorzy są współwłaścicielami działki nr [...], posiadającymi udział wynoszący 1/8 części. Zgodnie zaś z art. 206 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. W wypadkach objętych zakresem stosowania tego przepisu nie można mówić o uprawnieniu współwłaściciela do korzystania z rzeczy wspólnej w jakichkolwiek częściach. Oznacza to, że inwestorzy na równi ze skarżącą, niezależnie od wielkości udziałów we współwłasności i bez zgody pozostałych współwłaścicieli mogą korzystać z rzeczy wspólnej. W konsekwencji, inwestorzy mogą korzystać z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] poprzez wjazd i przejazd przez jej teren, tak jak skarżąca i pozostali współwłaściciele. To zaś oznacza, że także przez tą działkę mogą oni mieć dostęp do drogi publicznej, co nieuprawnionym czyni zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Wyjaśnić jednocześnie należy, że Sąd ten nie orzekł o przyznaniu adwokatowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.