II SAB/Op 18/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w [...] na bezczynność Starosty Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Starostę Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 8 lutego 2012 r. w części dotyczącej udostępnienia protokołu obrad komisji konkursowej, w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, 2) zasądza od Starosty Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego na rzecz Fundacji [...] w [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 8 lutego 2012 r. Fundacja [...] z siedzibą w [...], na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), wystąpiła do Starosty Powiatu Kędzierzyńsko – Kozielskiego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: udostępnienia regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora SP ZOZ w Kędzierzynie – Koźlu oraz protokołu obrad komisji ds. dyrektora SP ZOZ w Kędzierzynie – Koźlu. Odpowiadając na powyższy wniosek Starosta Powiatu Kędzierzyńsko – Kozielskiego, przy piśmie z dnia 2 marca 2012 r., przesłał wnioskodawcy jedynie kserokopię regulaminu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Kędzierzynie – Koźlu objaśniając, że został on opracowany i jednogłośnie przyjęty przez Komisję Konkursową, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu. Ponadto poinformował wnioskodawcę, że stosownie do zapisu pkt 4 tego regulaminu, o treści: " w posiedzeniach Komisji Konkursowej poza protokolantem i prawnikiem nie mogą uczestniczyć osoby trzecie", nie widzi możliwości prawnej udostępnienia protokołu obrad komisji ds. dyrektora SP ZOZ w Kędzierzynie – Koźlu. Pismem z dnia 27 marca 2012 r., złożonym za pośrednictwem organu, Fundacja [...] z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Starosty Kędzierzyńsko – Kozielskiego w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej zgodnie z jej wnioskiem. Zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udzielenia informacji publicznej zgodnie z jej wnioskiem oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca wskazała, że jej wniosek nie został wykonany w części udostępnienia protokołu obrad komisji konkursowej. W tym zakresie organ nie udostępnił jej bowiem informacji publicznej, jak również nie wydał decyzji, informując ją jedynie o braku możliwości uczestnictwa osób nieuprawnionych w posiedzeniach komisji. Stosownie do zaistniałego stanu faktycznego, powołując orzecznictwo sądowe podniosła, że żądana przez nią informacja jest informacją o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 ustawy, do uzyskania której obywatel ma prawo zgodnie z art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Odpowiadając na skargę Starosta Powiatu Kędzierzyńsko – Kozielskiego wniósł o jej odrzucenie, bądź też oddalenie. Argumentując wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że przed wniesieniem skargi na bezczynność, stosownie do art. 52 § 3 P.p.s.a., strona skarżąca nie wezwała organu do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni. Jako podstawę do oddalenia skargi organ wskazał natomiast jej bezzasadność podnosząc, że udzielenie informacji stało się niemożliwe, albowiem z treści regulaminu przyjętego przez Komisję Konkursową wynika, iż poza prawnikiem i protokolantem w posiedzeniach Komisji nie mogą uczestniczyć osoby trzecie, a ponadto Komisja Konkursowa została powołana przez Radę Powiatu i przed nią odpowiada. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Sądy rozpoznają więc skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w wydaniu: decyzji administracyjnej, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także w wydaniu innego niż określony w pkt 1-3 aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stwierdza też, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie natomiast braku podstaw do uwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na bezczynność Starosty Powiatu Kędzierzyńsko - Kozielskiego, w sprawie o udzielenie informacji publicznej. Strona skarżąca zarzuca organowi, że nie rozpatrzył on jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia protokołu obrad komisji konkursowej. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalności wniesienia skargi Sąd uznał, że nie zaistniały przeszkody do jej rozpoznania. W tym zakresie skład orzekający podziela pogląd, że wniesienie skargi na bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej nie zostało przez ustawodawcę ograniczone terminem. Jednocześnie też, skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) nie ma bowiem zastosowania do udostępnienia informacji publicznej. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwana dalej ustawą, zawiera odesłanie do stasowania przepisów K.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, nie zaś do czynności materialno – technicznej polegającej na jej udzieleniu. Gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania przepisów K.p.a. w szerszym zakresie to uczyniłby to w sposób wyraźny, chociażby przez wskazanie środka zaskarżenia w przypadku nieudzielania informacji w terminie. Ponadto, nie można w ocenie Sądu podzieli poglądu organu, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej winna być poprzedzona wezwaniem, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Wykładnia językowa przepisu art. 52 § 3 P.p.s.a., upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność w zakresie wydawania aktów lub podejmowania czynności. Oznacza to, że w tych przypadkach przepis ten nie znajduje zastosowania (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SAB/Op 20/10, LEX nr 756134, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, LEX nr 1082797). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie musiała być poprzedzona wezwaniem o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., a zatem wniosek organu o odrzucenie skargi z powodu braku wyczerpania środków odwoławczych należało uznać za bezzasadny. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi w pierwszej kolejności wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, pomimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Mając na uwadze powyższe dostrzec trzeba, że istotną kwestią z punktu widzenia oceny bezczynności organu jest istnienie podstawy prawnej do podjęcia przez organ określonego działania wobec przedstawionego żądania. Powyższe determinuje również zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w określonej formie i czy nastąpiła bezczynność organu. W przypadku udzielenia informacji publicznej uznać należy, że bezczynność może wystąpić jedynie wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy, a także procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej, reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przyjąć należy, że starosta, jako organ administracji publicznej, jest zobowiązany do podejmowania na jej podstawie działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Aby stwierdzić, że pozostaje on w bezczynności konieczne jest jednak dokonanie oceny co do tego, czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu na podstawie tej ustawy. Z kolei, pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie przykładowego katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Zaakcentować należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź dotyczących go w jakikolwiek sposób. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). O zakwalifikowaniu zatem określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i w art. 15 ust. 2 ustawy. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno – technicznej. Dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 oraz w art. 16 ust. 1 ustawy przewidziano jednak formę decyzji. Na gruncie wskazanych regulacji o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można zatem mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 ustawy - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno - technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Wyraźnie podkreślić należy, że w stosunku do informacji podlegających udostępnieniu w trybie ustawy, a więc informacji mających charakter publiczny, podmiot zobowiązany do ich udostępnienia rozpoznając wniosek złożony w tym przedmiocie, ma obowiązek podjęcia działania w postaci udzielenia informacji, bądź wydania decyzji odmownej. Zaakcentować przy tym też trzeba, że podstawą do wydania decyzji odmownej może być jedynie ograniczenie prawa dostępu do żądanych informacji publicznych zgodnie z art. 5 ustawy. Przepis ten przewiduje z kolei możliwość ograniczenia tego prawa w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), ze względu na ochronę ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 1a), czy też ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Rozpoznając wniosek organ winien zatem ustalić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 - 2 ustawy i wydać decyzję odmowną w razie ich zaistnienia, bądź udzielić informacji publicznej w braku ograniczenia do niej dostępu. W sytuacji natomiast, gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy organ nie jest zobowiązany do wydawania decyzji odmownej. W takim przypadku organ powiadamia jedynie wnioskodawcę o tym fakcie. W niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła do starosty między innymi o udzielenie informacji publicznej w zakresie udostępnienia protokołu obrad komisji konkursowej przeprowadzającej konkurs na stanowisko dyrektora publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Uwzględniając zakres żądania dostrzec trzeba, że publiczne zakłady opieki zdrowotnej realizują cel publiczny, jakim jest udzielanie świadczeń zdrowotnych w zakresie przysługującego każdemu konstytucyjnego prawa dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, określonego w art. 68 Konstytucji RP. Mogą być one tworzone i prowadzone m.in. przez jednostki samorządu terytorialnego. Dyrektor publicznego zakładu opieki zdrowotnej, będący jego kierownikiem w rozumieniu ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 ze zm.), kieruje działalnością podmiotu leczniczego i reprezentuje go na zewnątrz. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy za informacje publiczną uznaje się m.in. informację o zasadach funkcjonowania podmiotów, wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy, w więc także podmiotów reprezentujących osoby prawne oraz inne jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, w tym również o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Ponadto, przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W ocenie Sądu, bez wątpienia zatem żądaną przez stronę skarżącą informację, w postaci protokołu obrad komisji konkursowej przeprowadzającej konkurs na stanowisko dyrektora publicznego zakładu opieki, a więc dotyczącą naboru na stanowisko kierownika jednostki realizującej zadania publiczne, uznać należy za informację publiczną. Zaakcentować w tym miejscu trzeba, że przepisy określające tryb dostępu do informacji publicznej, jako że stanowią o realizacji konstytucyjnego prawa, powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki były rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skoro wniosek skarżącej, w badanym przez Sąd zakresie tj. odnoszącym się do udostępnienia protokołu obrad komisji, dotyczył udostępnienia informacji publicznej, organ zobowiązany był do nadania mu biegu w trybie przewidzianym ustawą. Odpowiadając na wniosek skarżącej, co do udostępnienia żądanego przez nią protokołu, organ w piśmie z dnia 2 marca 2012 r. poinformował ją natomiast jedynie o tym, że nie widzi podstaw prawnych do jego udostępnienia. W ocenie Sądu takie działanie organu nie było prawidłowe i nie znajdowało umocowania w przepisach prawa, albowiem jak już wcześniej wskazano, przewidzianą w ustawie formą załatwienia sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest czynność materialno – techniczna polegająca na udostępnieniu żądanej informacji, bądź decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wystosowanie do strony informacji, że żądane informacje nie mogą być udostępnione w trybie ustawy dopuszczalne jest jedynie w odniesieniu do informacji, które nie są informacjami publicznymi. W konsekwencji tego, że organ nie załatwił wniosku strony, w zakresie udostępnienia żądanego przez nią protokołu, w trybie ustawy, w ocenie Sądu uznać należało, że pozostaje on w tym zakresie w bezczynności. Sąd nie stwierdził jednak, aby bezczynność organu wiązała się z rażącym naruszeniem prawa. Wobec wynikającego z przepisów ustawy krótkiego, bo 14 - dniowego terminu do udostępnienia informacji publicznej, uzasadnione w ocenie Sądu było natomiast zobowiązanie organu do usunięcia stanu bezczynności, poprzez rozpoznanie wniosku skarżącej, co do spornego żądania, w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku. Wskazania co do postępowania w tym zakresie wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności podjęcia przez organ działania w postaci udzielenia informacji, bądź wydania decyzji odmownej w razie zaistnienia podstaw do ograniczenia prawa dostępu do żądanych informacji publicznych zgodnie z art. 5 ustawy. Wobec powyższego, w oparciu o art. 149 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji, a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.