II OSK 2260/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 250/12 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we Wrocławiu z dnia [...]lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 250/12 oddalił skargę M. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Zaskarżonym postanowieniem organ na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. o wymierzeniu kary pieniężnej. Według uzasadnienia, skarżąca działała w postępowaniu pierwszej instancji przez pełnomocnika. Pełnomocnictwo to sporządzone w dniu [...] sierpnia 2011 r. zostało dołączone do akt sprawy w dniu [...] września 2011 r. Organ pierwszej instancji dołączył decyzję temu pełnomocnikowi, będącemu radcą prawnym, w dniu [...] listopada 2011 r. W dniu [...] grudnia 2011 r. pełnomocnik złożył do tego organu pismo z dnia [...] listopada 2011 r. w którym podał, że będąc pracownikiem skarżącej nie może przyjąć dotyczącej jej przesyłki, bowiem pełnomocnictwo wygasło z uwagi na zatrudnienie radcy prawnego. Jednocześnie zwrócił organowi odebraną uprzednio przesyłkę zawierającą decyzję. Następnie w siedzibie organu pierwszej instancji stawiła się w dniu [...] grudnia 2011 r. skarżąca i złożyła pismo informujące o wygaśnięciu pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu z chwilą zatrudnienia pełnomocnika u skarżącej, to jest z dniem [...] października 2011 r. Ponadto wniosła o doręczenie jej decyzji. Organ pierwszej instancji przesłał bezpośrednio skarżącej kopię decyzji, którą strona odebrała w dniu [...] grudnia 2011 r. Odwołanie skarżąca nadała na poczcie w dniu [...] stycznia 2012 r. W ocenie organu decyzja została prawidłowo doręczona pełnomocnikowi skarżącej. Fakt zatrudnienia pełnomocnika przez skarżącą nie spowodował wygaśnięcia pełnomocnictwa. W pisemnym pełnomocnictwie procesowym nie było takiego zastrzeżenia. O ustaniu pełnomocnictwa powiadomiono organ dopiero dnia[...]grudnia 2011 r. Kwitując odbiór decyzji przed tym dniem pełnomocnik dokonał tej czynności skutecznie w imieniu strony, o ile nawet pełnomocnictwo wygasło (art. 105 k.c.). Skarżąca nie wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Tymczasem termin ten upłynął z dniem [...] grudnia 2011 r. co należało stwierdzić, skoro odwołanie wniesiono dnia [...] stycznia 2012 r. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła pominięcie faktu, że rzekomy pełnomocnik nie był umocowany w przedmiotowej sprawie. Skarżąca podała, że w dniu [...] grudnia 2011 r. została w siedzibie organu pouczona o przysługującym jej 14–dniowym terminie do wniesienia odwołania. Jej pełnomocnik także uzyskał w dniu [...] grudnia 2011 r. zapewnienie, że termin do złożenia odwołania będzie liczony od dnia doręczenia decyzji skarżącej osobiście, nie zaś od dnia [...] listopada 2011 r., o czym poinformował skarżącą. Skarżąca chciała uzyskać potwierdzenie tej informacji i przed upływem terminu, gdyby biegł od [...] listopada 2011 r., zgłosiła się do organu. Skarżąca uwierzyła Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii, gdy osobiście zapewnił ją, że termin do odwołania zacznie biec dopiero po doręczeniu decyzji bezpośrednio skarżącej. Następnie skarżącej doręczono decyzję, a nie jej kopię. Już przy składaniu pełnomocnictwa organ ten został poinformowany, że ograniczone ono jest do sprawy nielegalnego uboju. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ podkreślił dodatkowo, że pisemne pełnomocnictwo procesowe nie zawierało ograniczenia, gdyż pełnomocnik został umocowany do reprezentowania skarżącej przed wszystkimi organami. Pełnomocnictwo nie zawierało również warunków wygaśnięcia. W ocenie organu było to pełnomocnictwo rodzajowe do reprezentowania skarżącej przed wszystkimi organami w postępowaniach związanych z prowadzoną przez nią działalnością nadzorowaną. Wydana decyzja związana była z ujawnieniem nielegalnego uboju i nawet przy założeniu, że pełnomocnictwo było ograniczone, to doręczenie decyzji pełnomocnikowi byłoby skuteczne. W innej podobnej sprawie pełnomocnik ten odebrał decyzję w dniu [...] grudnia 2011 r. i skarżąca nie kwestionowała prawidłowości doręczenia. Organ nie naruszył ponadto art. 9 k.p.a. Doręczenie decyzji po raz kolejny samej skarżącej nie miało znaczenia dla biegu terminu odwołania. W uzupełnieniu skargi skarżąca twierdziła, że dołączając pełnomocnictwo pełnomocnik poinformował organ pierwszej instancji o ograniczonym zakresie pełnomocnictwa, gdyż jedynie do zapoznania się z aktami. Ponadto organ ten został w dniach [...] i [...] grudnia 2011 r. poinformowany o zatrudnieniu przez skarżącą radcy prawnego będącego jej pełnomocnikiem. W nawiązaniu do tego pisma organ wskazał, że oświadczenia pełnomocnika i skarżącej wobec organu pierwszej instancji stanowiło jedynie odwołanie pełnomocnictwa, dokonane już po skutecznym doręczeniu decyzji pełnomocnikowi. Nie miały znaczenia w sprawie wywody skarżącej dotyczące przebiegu postępowania karnego przeciwko skarżącej oraz wadliwości decyzji. Tym niemniej nie jest prawdą, jakoby postępowanie karne zostało wszczęte, jak też aby skarżąca została błędnie pouczona i działała w zaufaniu do tego pouczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, stwierdzając, że zaskarżone rozstrzygnięcie było zgodne z prawem, chociaż zostało częściowo błędnie uzasadnione. Sąd powtórzył za organem przebieg postępowania w sprawie. Sąd stwierdził, że organ błędnie wywodzi, jakoby wygaśnięcie pełnomocnictwa procesowego z mocy prawa, gdyby organ o tym nie wiedział, nie powinno mieć wpływu na skuteczność doręczenia decyzji pełnomocnikowi. Byłoby wręcz przeciwnie, bowiem wówczas decyzja byłaby doręczona nie pełnomocnikowi, lecz osobie nie umocowanej do reprezentowania strony. Doręczenie byłoby więc w sposób oczywisty bezskuteczne. Odmiennie należy zdaniem sądu ocenić odwołanie pełnomocnictwa, czy raczej jak w nin. sprawie zawiadomienie organu przez stronę, że ustanowiony przez nią pełnomocnik nie jest upoważniony do jej reprezentowania. Zawiadomienie takie byłoby skuteczne wobec organu dopiero z chwilą jego dokonania. Sąd wskazał, że w nauce prawa wyrażany jest jednolicie pogląd prawny, że z uwagi na fragmentaryczne jedynie uregulowanie instytucji pełnomocnictwa w KPA, należy do tej instancji prawnej stosować odpowiednio stosowne unormowania kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego. Należy się domyślać, że przytoczenia skarżącej wynikają z błędu jednak nie wywołanego przez organ. Radca prawy – pracownik nie mógł bowiem skutecznie reprezentować przed dniem 10 września 2005 r. osoby fizycznej (art. 8 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, obecnie Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65, ówcześnie według teksu jednolitego w Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059, zakaz uchylono w Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1361 od dnia 10 września 2005 r.). Nie było ponadto jednolitości poglądów co do tego jakie skutki procesowe wywołuje naruszenie zakazu. Sąd stwierdził, że być może skarżąca i jej pełnomocnik nie wiedzieli, że zakaz, o którym mowa, został uchylony w 2005 r. W każdym razie pozostawanie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem osoby fizycznej w stosunku pracy, nie ma od 2005 r. żadnego wpływu na skuteczność udzielonego mu pełnomocnictwa procesowego. Miał zatem organ rację, że decyzja została skutecznie doręczona w dniu [...] listopada 2011 r., a więc wniesienie od niej odwołania w dniu [...] stycznia 2012 r. nastąpiło z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Uchybienie to podlegało stwierdzeniu na podstawie art. 134 k.p.a., prawidłowo stosowanego przez organ. O ile skarżąca do tej pory twierdziła, że nie uchybiła terminowi, to nie biegł w stosunku do niej termin przewidziany w art. 58 § 2 k.p.a. Skarżąca powinna więc niezwłocznie wnieść o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, o ile nadal zainteresowana jest rozstrzygnięciem sprawy przez organ. Od tego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 129 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazła się skarżąca. Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W uzasadnieniu wskazała, że sąd zaaprobował wadliwe stanowisko organów co do przebiegu zdarzeń w sprawie. Nie wziął pod uwagę, że organy wprowadziły skarżącą w błąd odnośnie do przysługującego jej terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Organ dokonał również błędnej wykładni odpowiedniego przepisu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Wskazał, że skarżąca nie sprecyzowała o jakie inne naruszenia przepisów postępowania chodzi, a więc nie jest możliwe ustosunkowanie się do tego zarzutu. Stwierdził, że skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który posiadał wiedze co do prawidłowego sposobu składania odwołań. Ponadto, sąd nie dokonał błędnej wykładni art. 129 § 2 k.p.a., a jedynie uznał, że skarżąca uchybiła terminowi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej. W sprawie nie doszło do naruszenia art.129 § 2 k.p.a.. Przepis ten stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie zaś z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca ustanowiła zawodowego pełnomocnika radcę prawnego F. J., pełnomocnictwo to sporządzone zostało w dniu [...] sierpnia 2011 r., a dołączone do akt sprawy w dniu [...] września 2011 r.. Organ pierwszej instancji wydał decyzję w dniu [...] listopada 2011r. i doręczył decyzję temu pełnomocnikowi, w dniu [...] listopada 2011 r.. Doręczając decyzję pełnomocnikowi organ I instancji, nie posiadał żadnej informacji, że ustanowiony w sprawie radca prawny nie jest pełnomocnikiem strony. Pełnomocnictwo to nie wygasło również z mocy prawa, albowiem brak takiej podstawy prawnej w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Stąd też od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi rozpoczął się dla strony bieg 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art.129 § 2 k.p.a. Tym samym zarzut naruszenia art.129 § 2 k.p.a. jest bezprzedmiotowy, w sprawie organ prawidłowo zastosował ten przepis, a Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli. Podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument, że organy wprowadziły skarżącą w błąd informując ją, że przysługuje jej termin wniesienia odwołania po otrzymaniu przez nią decyzji nie ma żadnego waloru prawnego. Przede wszystkim w sytuacji, kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, a tak było w niniejszej sprawie w związku z doręczeniem decyzji pełnomocnikowi, późniejsze przesłanie decyzji organu pierwszej instancji stronie nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania. Przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości przyjęcia dwóch różnych dat doręczenia decyzji. Nie można z ponownym doręczeniem decyzji wiązać odrębnych skutków prawnych, w szczególności nie można traktować takiego doręczenia jako stworzenia nowej możliwości do wniesienia odwołania. A na marginesie sprawy należy zauważyć, że skarżąca to profesjonalny przedsiębiorca reprezentowany w postępowaniu administracyjnym przez zawodowego pełnomocnika radcę prawnego. Tym samym podniesiony drugi zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami jest bezprzedmiotowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia, a skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a orzekł jak w sentencji.