VII SA/Wa 519/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2012r. sprawy ze skargi M. P., L. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. P., L. G. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania M.P.oraz L.G.od decyzji Wojewody [...]z dnia [...] listopada 2011r. Nr [...], odmawiającej stwierdzenia na wniosek M.P.i L.G.nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego W.z dnia [...] marca 1986r., znak: [...] zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji na terenie przy ul. [...]w W. i zezwalającej na rozbudowę istniejącej "Pracowni [...]" poprzez dobudowę do istniejącego budynku, na nieruchomości przy ul. [...]- uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją z dnia [...] listopada 2011r. Nr [...] Wojewoda [...]odmówił stwierdzenia, na wniosek M.P.i L.G., nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego W.z dnia [...] marca 1986r., znak: [...] szczegółowo wyżej opisanej. Po rozpoznaniu odwołania M.P.oraz L.G., od decyzji organu pierwszej instancji , zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy ustalił następujący stan faktyczny. Decyzją z dnia [...] marca 1986r., znak: [...]; Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego W.zatwierdził plan realizacyjny inwestycji na terenie przy ul. [...], w W. i zezwolił na rozbudowę istniejącej "Pracowni [...]" poprzez dobudowę do istniejącego budynku, na nieruchomości przy ul. [...]. W piśmie z dnia 12 maja 1986r. L.G.oświadczyła, iż nie wyraża zgody na ww. inwestycję, wnosząc tego samego dnia odwołanie od decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego W.z dnia [...] marca 1986r., znak: [...], żądając wstrzymania budowy piętra. Decyzją z dnia [...] maja 1986r., znak: [...]Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego W., działając na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), wstrzymał wykonanie własnej decyzji z dnia [...] marca 1986r., znak: [...] oraz zarządził zaprzestanie wykonywania robót do czasu rozpatrzenia ww. odwołania przez organ II instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że cyt. "W związku z odwołaniem od decyzji Nr [...] wniesionym przez współwłaścicielkę do terenu postanowiłem wstrzymać kontynuowanie robót związanych z rozbudową istniejącej Pracowni [...] do czasu rozpatrzenia odwołania przez Il-gą instancję". W aktach sprawy brak jest również dokumentów świadczących o skorzystaniu przez organ I instancji z trybu autokontroli, w o którym mowa w art. 132 k.p.a. Następnie, decyzją z dnia [...] maja 1986r., Nr [...]Naczelny Architekt W. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w wyniku czego - jak wynika z pisma Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lipca 1986r. - możliwe było kontynuowanie robót określonych w decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego W.z dnia [...] marca 1986r., znak: [...]. Organ wskazał na dołączone do wniosku o stwierdzenie nieważności (załącznik nr 18) pismo z dnia 27 sierpnia 1986r., znak: [...]; zawierające stwierdzenie, iż inwestor posiada utrzymane w mocy przez [...] Wydział Architektury zezwolenie na rozbudowę w/w cukierni. Zdaniem organu ze zgromadzonych akt administracyjnych nie wynika, że odwołanie L.G.z dnia 12 maja 1986r. zostało rozpatrzone, podobnie jak brak jest rozstrzygnięcia zapadłego w związku z decyzją Naczelnego Architekta W. z dnia [...] maja 1986r., Nr [...]. Powyższe ustalenie jest o tyle istotne, że rzutuje na określenie organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego. Jakkolwiek możliwe jest żądanie stwierdzenia nieważności decyzji nie ostatecznej, o ile strona wyraźnie wskaże na wybór trybu nadzwyczajnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 1992r., sygn. akt III SA 946/91; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 1998r., sygn. akt I SA/Ka 216/97), to w przypadku zbiegu odwołania oraz żądania stwierdzenia nieważności prymat należy przyznać pierwszemu z wymienionych trybów weryfikacji rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, z uwagi na szerszy zakres uprawnień organu odwoławczego, który może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak i wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych lub powodujące inne nieprawidłowości. Brak rozpatrzenia wniesionego odwołania w trybie odwoławczym i zastąpienie go trybem nadzoru stanowi rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza art. 138 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1984r., sygn. akt II SA 225/84). W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia decyzji kasatoryjnej, z uwagi na brak powyższych ustaleń. Doszło do naruszenia zasad wynikających z przepisów art. 6 oraz 7 k.p.a. - zasady: praworządności, prawdy obiektywnej. Ponadto brak ustaleń dotyczących przymiotu ostateczności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego W.z dnia [...] marca 1986r., znak: [...]; stanowi naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., co mogło doprowadzić do naruszenia art. 19 oraz 157 § 1 K.p.a. Jednocześnie, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 136 k.p.a., który jak wynika z jego treści dotyczy wyłącznie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, nie zaś postępowania wyjaśniającego. Organ stwierdził, iż ustalenie, że odwołanie od decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego W.z dnia [...] marca 1986r., znak: [...] nie zostało rozpatrzone, obligować będzie organ wojewódzki do jego rozpatrzenia w pierwszej kolejności, tym bardziej że od jego wniesienia upłynęło 25 lat. Dopiero po rozpatrzeniu ww. odwołania, bądź ustalenia, iż zostało ono rozpatrzone możliwe będzie ewentualne wszczęcie i prowadzenie postępowania nieważnościowego, z tym że organem właściwym, stosownie do art. 157 § 1 K.p.a., będzie, w zależności od ewentualnie podjętego rozstrzygnięcia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie zaś Wojewoda [...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły M.P. i L.G., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6 , art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.poprzez naruszenie: obowiązku podejmowania wszelkich kroków w celu dokładnego wyjaśnienia u faktycznego, obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa, obowiązku chronienia interesu społecznego ale i słusznego interesu stron, obowiązków w zakresie postępowania dowodowego, w tym poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie że: - funkcjonowanie w obrocie prawnym dwóch różnych decyzji, o tym samym numerze o innym zakresie rozstrzygnięcia to jedna decyzja; - L.G.odwołała się dnia 12 maja 1986 r. od tej decyzji, podczas gdy w rzeczywistości odwołanie dotyczyło decyzji, którą otrzymała, tj. decyzji zezwalającej na budowę na terenie nieruchomości; - decyzja z dnia [...] marca 1986 r., którą otrzymał inwestor Z.M, zezwalająca na rozbudowę na terenie nieruchomości istniejącej "Pracowni [...]" poprzez dobudowę do istniejącego budynku to ta sama decyzja, którą otrzymała L.G. Ponadto skarżące zarzuciły naruszenie prawa materialnego przez niepodjęcie działań zmierzających do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1986 r. zezwalającej na rozbudowę istniejącej "Pracowni [...]", która to decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. w sprzeczności z opinią organu z dnia [...] marca 1985 r. dotyczącą możliwości niewielkiej rozbudowy istniejącego zakładu cukierniczego oraz w sprzeczności ze zgodą współwłaścicielki L.G., która została udzielona Z.M. na budowę obiektu, a nie na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w szczególności przepisów art. 7, 77, k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżoną decyzja organ II instancji, na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzje organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Jak omówiono to powyżej organ wskazał, że postępowanie nieważnościowe, w jakim zapadła decyzja organu pierwszej instancji, nie może się toczyć w sytuacji, kiedy z akt sprawy wynika, że od 25 lat nie zostało rozpoznane odwołanie L.G.z dnia 12 maja 1986r. od decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Teza ta mogłaby zostać rozważana przez Sąd, co do jej zasadności, gdyby faktycznie zachodził w sprawie zbieg postępowania odwoławczego i nieważnościowego. Tymczasem, organ nie dokonał prawidłowej oceny dokumentu, jakim jest pismo L.G.z dnia 12 maja 1986r. Powyższe pismo, nosi datę sporządzenia i wpływu do Urzędu – 12 maja 1986r.. Zatytułowane jest "odwołanie" i wskazuje na decyzję doręczoną wnioskodawczyni w tym samym dniu, a pochodzącą z dnia [...] marca1986r . W tym miejscu należy wskazać, że skarżące twierdzą, że decyzja wydana w dniu [...] marca 1986r., i ta którą doręczono L.G.dnia 12 maja 1986r., to dwie różne decyzje - zawierają inne wskazania po słowie cyt. " do wiadomość" i różnią się także w zakresie rozstrzygnięcia. Do tych zarzutów w toku niniejszego postępowania organy nie odnosiły się. Kontynuując, Sąd zauważa, że decyzja z dnia [...] marca 1986r., na oryginale zawiera adnotację o tym, że inwestor otrzymał ją w dniu 22 kwietnia 1986r. Tym samym termin do wniesienia odwołania od tej decyzji zdaje się kończyć z dniem 6 maja 1986r . Pismo z dnia 12 maja 1986r., mimo że nazwane odwołaniem, nie mogłoby w takich okolicznościach zostać rozpoznane w tym trybie. Jak stanowi przepis art. 235. § 1. k.p.a. - skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione (z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie). Zatem to organ ma zastosować właściwy tryb nadzwyczajny, odpowiedni do treści żądania, a jedynie w razie gdy rzeczywiście istnieją wątpliwości co do żądania strony określonego w piśmie stanowiącym wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w myśl art. 235 § 1 k.p.a. organ powinien stosując art. 9 k.p.a. zwrócić się do strony udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w celu doprowadzenia do sprecyzowania żądania. Rozpoznając sprawę ponownie, organ będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu. Dodatkowo Sąd wskazuje, że nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie, w której zostało wszczęte i toczy się postępowanie o wznowienie postępowania ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 1990r., - IV SA 543/90 , OSP1992, nr 5 poz. 120). Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.)