II OSK 2759/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Zofia Flasińska (spr.) del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 732/12 w sprawie ze skargi W. K. i B. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 732/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. K. i B. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 24 lipca 2006 r. W. K. - właścicielka Prywatnego Przedszkola "[...]", ul. K., M. M. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Mińsku Mazowieckim o sprostowanie decyzji wydanej przez Starostę Mińskiego z dnia [...] lipca 2003 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego przebudowy niskiego parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego na punkt przedszkolny na działce nr [...] w M. M. przy ul. K., w części dotyczącej nazwy placówki oświatowej, tzn. "punkt przedszkolny" na "przedszkole". Jako podstawę wskazała fakt, iż Zarządzenie Ministra Oświaty i Wychowania z dnia 28 sierpnia 1979 r. w sprawie zasad prowadzenia małych przedszkoli przez osoby fizyczne, w którym małe przedszkole prowadzone w budynku mieszkalnym nazwano "punktem przedszkolnym", zostało uchylone w 1992 r. Starosta Miński, postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r., sprostował oczywistą pomyłkę w decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. w ten sposób, że w sentencji decyzji w miejsce wyrazów "punkt przedszkolny" wpisał "przedszkole prywatne". W dniu 26 maja 2011 r. do Wojewody Mazowieckiego wpłynął wniosek D. i W. S., właścicieli sąsiedniej nieruchomości przy ul. K. o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty Mińskiego z dnia [...] lipca 2006 r., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że Starosta Miński wydał decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. zgodnie z treścią żądania strony, albowiem zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. organ jest związany żądaniem strony zawartym w podaniu w tym sensie, że sam nie może tego żądania zmienić. Jeśli zatem sam inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę "punktu przedszkolnego", to nie był to błąd organu, lecz błąd strony. Taki zaś błąd nie stanowi oczywistego błędu, o którym mowa w art. 113 § 1 k.p.a., skoro prowadzi do zmiany merytorycznej treści decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia W. K., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy, powołując się na przepis art. 113 k.p.a. stwierdził, że organ stopnia podstawowego, wydając postanowienie prostujące z dnia [...] lipca 2006 r. wykroczył poza dopuszczalny zakres sprostowania oczywistych omyłek, a tym samym doszło do rażącego naruszenia przywołanego przepisu. Posłużenie się w decyzji Starosty Mińskiego z dnia [...] lipca 2003 r., określeniem "punkt przedszkolny" z całą pewnością nie może być uznane za oczywistą omyłkę, o której mowa w art. 113 § 1 k.p.a. Nadto organ podkreślił, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę/zmianę sposobu użytkowania ma charakter wnioskowy. Skoro więc inwestor wniósł o udzielenie pozwolenia na realizację przedsięwzięcia określonego mianem "punkt przedszkolny", organ nie miał prawa rozstrzygnąć odnośnie "przedszkola prywatnego". Takie działanie byłoby nieuprawnioną modyfikacją treści wniesionego żądania. Ponadto organ wskazał, że "przedszkole" oraz "punkt przedszkolny" to zupełnie inne kategorie pojęciowe, w różnym stopniu poddane reglamentacji prawnej. Stosownie do treści przepisu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity - Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. - według stanu na dzień 28 lipca 2006 r., jak i na dzień 31 lipca 2003 r.), system oświaty obejmuje przedszkola, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkola specjalne. Przywołany przepis nie przewiduje natomiast, aby system oświaty obejmował kategorię "punktów przedszkolnych". Ponadto, budynek przedszkola jako placówki oświatowej, a więc stosownie do § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002. r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. - według stanu na dzień 31 lipca 2003. r.) - budynek użyteczności publicznej powinien, zgodnie z § 16 ust. 1 warunków technicznych, posiadać co najmniej 1 dojście zapewniające osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać. Powyższego warunku nie spełnia zaś projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Mińskiego z dnia [...] lipca 2003 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wnieśli W. K. i B. K., zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Skarżący wyjaśnili, że dla nich "punkt przedszkolny" oznaczał to samo co "przedszkole prywatne" i składając swój wniosek, ich intencją było uzyskanie pozwolenia na przebudowę niskiego parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedszkole prywatne, mimo to posłużyli się zwrotem "punkt przedszkolny". Ponadto na dzień rozpatrywania w/w wniosku podmioty prywatne mogły prowadzić działalność tylko w formie przedszkola prywatnego, a więc organ wydał pozwolenie na prowadzenie przedszkola prywatnego mimo użycia słów "punkt przedszkolny". Na poparcie twierdzeń skarżący wskazali, że w zaświadczeniu wydanym przez Burmistrza Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia [...] września 2003 r. o wpisie do ewidencji prowadzenia działalności gospodarczej mowa jest o przedszkolu prywatnym. Zdaniem skarżących, z podejmowanych przez nich działań jednoznacznie wynika, że zamierzeniem ich było i jest prowadzenie przedszkola niepublicznego. W wyniku sprostowania nie doszło do zmiany rozstrzygnięcia decyzji, ani jej uzupełnienia, jak również nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego ani prawnego sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę jako niezasadną. Sąd wskazał, że jedną przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) jest wydanie decyzji (lub postanowienia) z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiej decyzji (postanowienia) ze względu na oczywiste i niepodlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Sprostowanie decyzji w trybie art. 113 § 1 k.p.a. może dotyczyć tylko nieistotnych wadliwości decyzji, polegających na prostowaniu błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek. Sprostowanie na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do merytorycznej zmiany orzeczenia i to nawet wówczas, gdy zaistniały rozbieżności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a uzasadnieniem, wyrażającym wolę organu. Sprostowaniu nie podlegają wady (błędy i omyłki) istotne m.in. w zakresie konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej (tak: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 9 Wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 551). Oczywistość błędu pisarskiego, rachunkowego czy innego powinna wynikać bądź z natury samego błędu, bądź z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem decyzji, z treścią żądania strony, z zawartością materiałów znajdujących się w aktach sprawy czy też z innymi okolicznościami. Sąd I instancji podzielił ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że "przedszkole" oraz "punkt przedszkolny" to zupełnie inne kategorie pojęciowe. Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w art. 14 ust. 1 zdanie 2 stanowi, że wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego. Inne formy wychowania przedszkolnego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. z 2010 r. Nr 161, poz. 1080 ze zm.) i są nimi punkty przedszkolne oraz zespoły wychowania przedszkolnego. W ocenie Sądu I instancji, z powyższej regulacji wprost wynika rozróżnienie form w jakich odbywa się wychowanie przedszkolne. Powodem wprowadzenia takiego rozróżnienia są wymagania stawiane danej formie wychowania w zakresie warunków jej tworzenia i organizowania, sposobu działania, minimalnego dziennego wymiaru godzin świadczonego przez daną formę nauczania, wychowania i opieki. Przedstawione wyżej, obecnie obowiązujące, rozróżnienie form wychowania przedszkolnego istniało również pod rządami poprzednio obowiązujących rozporządzeń Ministra Edukacji Narodowej (z dnia 27 maja 2009 r. i z dnia 10 stycznia 2008 r.) wydawanych na podstawie art. 14 a ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zdaniem Sądu I instancji, skoro wolą skarżących było uzyskanie pozwolenia na przebudowę niskiego parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedszkole prywatne, lecz we wniosku o pozwolenie na budowę posłużyli się zwrotem "punkt przedszkolny" i uzyskali wnioskowaną zgodę na "punkt przedszkolny", to Starosta Miński nie mógł takiego rozstrzygnięcia uznać za omyłkowe. Jeżeli natomiast wolą wnioskodawców jest uzyskanie decyzji dotyczącej punktu przedszkolnego, to powinni wystąpić do właściwego organu z wnioskiem zmianę decyzji w zakresie sposobu korzystania z przebudowy na podstawie art. 155 k.p.a., o ile nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Mając na uwadze powyższe, Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, iż w efekcie sprostowania doszło do zmiany merytorycznej treści decyzji, co oznacza, że Starosta Miński, dokonując sprostowania swojej decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., rażąco naruszył art. 113 § 1 k.p.a., a to w pełni uzasadniało stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty Mińskiego z dnia [...] lipca 2006 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do powołanego w skardze zaświadczenia wydanego przez Burmistrza Miasta Mińsk Mazowiecki w dniu [...] września 2003 r. o wpisie do ewidencji prowadzenia działalności gospodarczej, w którym mowa jest o przedszkolu prywatnym, a mającego świadczyć o intencji skarżących prowadzenia przedszkola prywatnego, a nie punktu przedszkolnego, Sąd I instancji stwierdził, że nie ma ono żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła W. K., zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 113 § 1 k.p.a. przez ich błędną wykładnię; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało to pozostawienie w obrocie prawnym wadliwych postanowień organów administracji publicznej. Powołując się na te zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż składając wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego przebudowy niskiego parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego na punkt przedszkolny, usytuowanego na działce nr [...] w M. M. przy ul. K., posługiwała się definicją z Zarządzenia Ministra Oświaty i Wychowania dnia 28 sierpnia 1979 r. w sprawie zasad prowadzenia małych przedszkoli przez osoby fizyczne. (Monitor Polski z 1979 r. Nr 23, poz. 132), nie mając świadomości, że akt ten nie obowiązuje. W ocenie skarżącej, błędne oznaczenie inwestycji "punkt przedszkolny" zamiast "przedszkole prywatne" nie stanowi na tyle istotnego elementu rozstrzygnięcia, by nie mogło być sprostowane, w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności nie może skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji w oparciu o nieprawidłowości nie mające charakteru wad kwalifikowanych. O tym zaś, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość naruszenia i jego wpływ na załatwienie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 113 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd zaprezentowany w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 113 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Błąd pisarski to widoczne, wbrew zamierzeniu organu administracji publicznej, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia, widoczne, niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów. Natomiast inne oczywiste omyłki, to omyłki stojące na równi z błędami pisarskimi, polegające na tym, że w decyzji wyrażono coś, co jest niezgodne z myślą organu, a zostało wypowiedziane przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słowa. Oczywistość błędu powinna wynikać bądź z natury samego błędu, bądź z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnienie lub z treścią wniosku. Sprostowanie nie może prowadzić do zmiany merytorycznej orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r., II OSK 940/11, LEX nr 1252239). W rozpoznawanej sprawie z dwóch powodów nie można uznać, aby zatwierdzenie przez Starostę Mińskiego decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. projektu budowlanego przebudowy niskiego parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego na "punkt przedszkolny" zamiast na "przedszkole prywatne" było oczywistą omyłką w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a. Po pierwsze, organ, zatwierdzając wskazaną decyzją projekt budowlany dotyczący przebudowy budynku mieszkalnego na punkt przedszkolny, działał zgodnie z wnioskiem inwestora, a więc w tej sytuacji nie można w ogóle mówić o dokonaniu przez organ omyłki w osnowie decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. Po drugie, bez wątpienia zatwierdzenie przez organ projektu budowlanego przebudowy niskiego parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego na "punkt przedszkolny" zamiast na "przedszkole prywatne" nie jest oczywistą omyłką w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a., lecz stanowi merytoryczną zmianę decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. Jak wykazały to organy rozpatrujące tę sprawę oraz Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przedszkole niepubliczne oraz punkt przedszkolny to - w świetle przepisów prawa oświatowego, obowiązujących zarówno w dacie wydania postanowienia z dnia [...] lipca 2006 r., jak i obecnie - są dwie różne formy wychowania przedszkolnego. Konsekwencją tego rozróżnienia jest również zróżnicowanie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, w których te dwie formy wychowania przedszkolnego mają być prowadzone. Punkty przedszkolne są co do zasady przeznaczone dla mniejszej liczby dzieci i w związku z tym wymagania techniczne dla budynków i lokali, w których mają być prowadzone są mniejsze niż dla budynków przedszkoli. Należy zauważyć, że według stanu prawnego na dzień [...] lipca 2006 r., jak i na dzień [...] lipca 2003 r. system oświaty obejmował przedszkola, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkola specjalne (art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Budynek przedszkola jako budynek użyteczności publicznej powinien, zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002. r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. - według stanu na dzień 31 lipca 2003. r.), posiadać co najmniej 1 dojście zapewniające osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać. Jak wskazał organ odwoławczy, tego warunku nie spełnia projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Mińskiego z dnia [...] lipca 2003 r. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie Starosty Mińskiego z dnia [...] lipca 2006 r. prostujące oczywistą omyłkę w decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. w ten sposób, że w sentencji decyzji w miejsce wyrazów "punkt przedszkolny" wpisano "przedszkole prywatne" w sposób rażący narusza prawo, co stanowiło podstawę do stwierdzenia jego nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dokonane sprostowanie decyzji z 2003 r. stanowi jej zmianę merytoryczną, istotną z punktu widzenia prawa budowlanego, dlatego postanowienie Starosty Mińskiego z dnia [...] lipca 2006 r. o sprostowaniu powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. W związku z powyższym za niezasadne należy uznać również zarzuty naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 145 § 1 lit c p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę w tej sprawie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.