V SA/Wa 1112/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia budżetu powiatu - oddala skargę - Uchwałą z [...] lutego 2012 r. nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] działając na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) i art. 79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) orzekło o nieważności uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z [...] grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia budżetu Powiatu [...] na 2012 r. w części dotyczącej wydatku w kwocie 180.000 zł w formie dotacji celowych dla spółek wodnych Powiatu [...] na bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych oraz realizacji inwestycji w związku z finansowaniem ich z dochodów budżetu sklasyfikowanych w rozdziale 90019, z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 403 ust. 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). W uzasadnieniu stwierdzono, iż uchwałą z [...] stycznia 2012 r. Kolegium RIO w [...] wszczęło postępowanie nadzorcze w sprawie uznania za nieważną ww. uchwały Rady Powiatu [...] w części dotyczącej m.in. wydatków budżetu ujętych w tabeli Nr 1 zaplanowanych w rozdziale 90019 w kwocie 500.000 zł z powodu istotnego naruszenia art. 237 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w związku art. 403 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Następnie Kolegium wskazało, że Rada Powiatu wyodrębniła w budżecie wydatki w kwocie 732.000 zł przeznaczone na finansowanie zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej finansowane z dochodów budżetu sklasyfikowanych w rozdziale 90019 (załącznik Nr 4 do uchwały stanowiący tabelę Nr 8 budżetu). Wydatki te Rada Powiatu przeznaczyła m.in. na dotacje celowe w kwocie 180.000 zł dla spółek wodnych Powiatu [...] na bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych oraz realizacji inwestycji sklasyfikowane w rozdziale 90001 § 2830. W ocenie Kolegium finansowanie przez powiat ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska nie obejmuje udzielania spółkom wodnym pomocy finansowej z budżetu powiatu w formie dotacji celowych na bieżące utrzymanie szczegółowych urządzeń wodnych. Innymi słowy, z dochodów budżetu powiatu sklasyfikowanych w rozdziale 90019 mogą być finansowane zadania z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej określone w ustawie Prawo ochrony środowiska, natomiast zadania powiatu wynikające z ustawy Prawo wodne ze środków tych realizowane być nie mogą. W tej sytuacji Kolegium orzekło nieważność wydatku budżetu w kwocie 180.000 zł przeznaczonego na dotacje dla spółek wodnych w związku z finansowaniem tego wydatku z dochodów budżetu sklasyfikowanych w rozdziale 90019 budżetu Powiatu. W ustawowym terminie Rada Powiatu [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższą uchwałę w części dotyczącej orzeczenia nieważności wydatku w kwocie 180.000,00 zł w wniosła o jej uchylenie w tej części. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego: a) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, polegające na uznaniu, że dotacje dla spółek wodnych udzielone na podstawie art. 164 ust. 5b ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.), są dotacjami udzielonymi na podstawie art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, b) błędną wykładnię art. 403 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, polegającą na przyjęciu, iż finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w formie dotacji celowej może się odbywać wyłącznie w trybie określonym w art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, z pominięciem trybów określonym w przepisach odrębnych, w tym określonych w art. 164 ust. 5b ustawy Prawo wodne, c) poprzez niezastosowanie art. 81 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska, nakazującego realizowanie ochrony zasobów środowiska, na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych, w tym w zakresie ochrony wód na podstawie Prawa wodnego, 2. przepisów postępowania, poprzez naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach rachunkowych, polegające na podjęciu zaskarżonej uchwały bez wszczęcia postępowania nadzorczego oraz bez wskazania nieprawidłowości, terminu i sposobu na ich usuniecie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że podstawę do ujęcia w budżecie na rok 2012 r., zakwestionowanego przez Kolegium RIO wydatku, stanowiła uchwała Rady Powiatu [...] z [...] kwietnia 2011 r. w sprawie przyjęcia trybu, zasad przyznawania oraz sposobu rozliczania dotacji przeznaczonej na bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych oraz realizację inwestycji, dla spółek wodnych działających na terenie Powiatu [...], ze środków budżetu Powiatu [...]. Powyższa uchwała zastąpiła uchwałę z [...] października 2010 r. Rady Powiatu [...] w tym samym przedmiocie, na podstawie której zaplanowano w budżecie na 2010 r. wydatki w kwocie 210.000,00 zł i zrealizowanego je w wysokości 197.399,09 zł w formie dotacji celowych dla spółek wodnych z terenu Powiatu [...], a całość była sfinansowana ze środków pochodzących z opłat i kar za korzystanie ze środowiska. Skarżąca podkreśliła, że projekt budżetu na 2011 r. i sam budżet 2011 r. nie były kwestionowane przez RIO, mimo tego, że w analogiczny sposób i z tego samego tytułu, dla spółek wodnych Powiatu [...]zaplanowano na 2012 r., wydatki w kwocie 180.000,00 zł., w formie dotacji celowych, wychodząc z założenia zaufania do działań władz nadzorczych. Zatem skarżąca nie zgadza się ze obecnym stanowiskiem Kolegium RIO, jakoby umieszczenie w tabeli nr 8 do budżetu na 2012 r. planowanego wydatku w kwocie 180.000,00 zł z przeznaczeniem na dotacje celowe dla spółek wodnych Powiatu [...] na bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych, stanowiło istotne naruszenie art. 403 ust.4 prawa ochrony środowiska. Skarżąca wskazała, że w budżecie na 2012 r. zaplanowano dochody z tytułu kar i opłat za korzystanie ze środowiska w wysokości 500.000,00 zł, natomiast wydatki w kwocie 732.500,00 zł, z czego 180.000,00 zł stanowi dotację dla spółek wodnych. Proste zestawienie dochodów i wydatków wykazuje różnicę pomiędzy nimi w wysokości 232.500,00 zł, nie znajdującą pokrycia w przychodach. Różnica ta została zatem zaplanowana do sfinansowania z innych, niż pochodzące z kar i opłat za korzystanie ze środowiska, źródeł stanowiących dochody Powiatu [...]. W tej sytuacji twierdzenie Kolegium RIO, że wydatek w wysokości 180.000,00 zł jest sfinansowany z dochodów pochodzących z opłat i kar za korzystanie ze środowiska, jest gołosłowne. Samo umieszczenie tego wydatku w tabeli nr 8 do budżetu na 2012 r. jako wydatku na zadania powiatu w zakresie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, wcale nie świadczy o tym, że zostanie poniesiony właśnie z wpływów z tych kar i opłat za korzystanie ze środowiska. Zaplanowanie w budżecie 2012 r. dotacji dla spółek wodnych Powiatu [...] miało na celu kontynuację rozpoczętej w 2011 r. pomocy finansowej dla spółek wodnych realizujących m.in. rozpoczęte wcześniej prace remontowe urządzeń odwadniających niezbędne do przeciwdziałania podtopieniom, które w ostatnich latach występują na terenie powiatu w związku z sytuacją pogodową. Dalej skarżąca wskazała, że udzielenie dotacji dla spółek wodnych na podstawie art. 164 ust. 5b ustawy Prawo wodne, stanowi realizację jego zadań wynikających m.in. z art. 400 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska (przedsięwzięcia związane z ochroną wód) i jest zgodne z ustawą o finansach publicznych, a także znajduje potwierdzenie w oficjalnej interpretacji przepisów finansowych dokonanej przez Ministra Finansów w piśmie z [...] lutego 2007 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę, Kolegium RIO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie jest zasadna. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy). Na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego są objęte kontrolą sądowo-administracyjną. Badając legalność zaskarżonego w sprawie aktu nadzoru, na wstępie należy wskazać, że podstawą uchylenia przez sąd aktu nadzoru może być każde naruszenie prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialno-prawny lub procesowy charakter naruszonego prawa. W szczególności, naruszenie takie może polegać na wadliwej ocenie legalności aktu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego aktem nadzoru, a więc błędnej interpretacji przez organ nadzorczy normy prawnej przyjętej za podstawę aktu nadzoru (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX 2009 Wyd. III.). Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], Sąd uznał, że nie narusza ono prawa. Zasadniczy spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy finansowanie przez powiat ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska obejmuje udzielania spółkom wodnym pomocy finansowej z budżetu powiatu w formie dotacji celowych na bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych, a nie tylko finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji. Wskazać należy, że zgodnie z art. 403 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska – do zadań powiatów należy finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt 2, 5, 8, 9, 15, 16, 18, 21-25, 29, 31, 32 i 38-42 w wysokości nie mniejszej niż kwota wpływów z tytułu opłat i kar, o których mowa w art. 402 ust. 4-6, stanowiących dochody budżetów powiatów, pomniejszona o nadwyżkę z tytułu tych dochodów przekazywaną do wojewódzkich funduszy. W myśl art. 403 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska – finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, odbywa się w trybie określonym w przepisach odrębnych, z zastrzeżeniem ust. 4-6. Zgodnie z art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska – finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 (...), może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji: 1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności: a) osób fizycznych, b) wspólnot mieszkaniowych, c) osób prawnych, d) przedsiębiorców; 2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi. Zgodnie z ust. 5 art. 403 ustawy Prawo ochrony środowiska – zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Mając na uwadze treść powyższego artykułu Sąd przede wszystkim zauważa, że błędna jest interpretacji przez skarżącego art. 403 ust. 3 ustawy Prawo o ochronie środowiska. Skarżący wywodzi, że finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w formie dotacji celowej może odbywać się także na podstawie art. 164 ust. 5b ustawy Prawo wodne, ponieważ są to przepisy odrębne o jakich mowa w art. 403 ust. 3. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd wskazuje, że "tryb określony w przepisach odrębnych" nie dotyczy ustawy Prawo wodne (nietrafne jest także spostrzeżenie organu zawarte odpowiedzi na skargę, iż dotyczy rozdziału 4 ustawy Prawo ochrony środowiska), lecz ustawy o finansach publicznych. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia uzasadnienie do projektu ustawy z 29 października 2010 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 229, poz. 1498), w którym ustawodawca wprost wskazał, że projekt ustawy przyjmuje założenie, że podstawowym aktem normatywnym określającym sposób finansowania ochrony środowiska i gospodarki wodnej ze środków pochodzących z opłat i kar środowiskowych, gromadzonych w budżetach powiatów oraz w budżetach gmin jest ustawa o finansach publicznych, określona jako "przepisy odrębne" w dodawanym art. 403 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Natomiast uregulowania zawarte w dodawanych przepisach art. 403 ust. 4-8 ustawy Prawo ochrony środowiska statuują nowy instrument prawno-finansowy na gruncie tej ustawy (p. Sejm RP VI kadencji Nr druku: 3169). W związku z powyższym stwierdzić należy, że w zaskarżonej uchwale Kolegium trafnie stwierdziło, że finansowanie przez powiat ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska nie obejmuje udzielania spółkom wodnym pomocy finansowej z budżetu powiatu w formie dotacji celowych na bieżące utrzymanie szczegółowych urządzeń wodnych. Z dochodów budżetu powiatu sklasyfikowanych w rozdziale 90019 mogą być finansowane zadania z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej określone w ustawie Prawo ochrony środowiska, natomiast zadania powiatu wynikające z ustawy Prawo wodne ze środków tych realizowane być nie mogą. Natomiast spółki wodne mogą uzyskać dotacje celowe ze środków budżetowych Powiatu na podstawie art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska ale jedynie na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji (a nie na wydatki bieżące), co będzie wymagało spełnienia warunku z ust. 5 art. 403 tej ustawy tj. podjęcia uchwały Rady Powiatu co do zasad udzielania tej dotacji. Taka uchwała w niniejszej sprawie nie została podjęta, a więc skutkiem czego Rada Powiatu nie była w ogóle uprawniona do udzielania dotacji celowych z dochodów sklasyfikowanych w rozdziale 90019. Sąd za niezasadne uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) polegające na podjęciu uchwały z [...] lutego 2012 r. bez wszczęcia postępowania nadzorczego oraz bez wskazania nieprawidłowości terminu i sposobu na ich usunięcie. Sąd wskazuje, że Kolegium RIO w [...] z [...] lutego 2012 r. jest konsekwencją uchwały z [...] stycznia 2012 r. w której Kolegium wszczęło postępowanie nadzorcze w zakresie wydatków w kocie 500.000 zł finansowanych z dochodów budżetu w tej kwocie z tytułu opłat i kar za korzystanie ze środowiska. Ponieważ z uchwały z [...] lutego 2012 r. Rady Powiatu (tabela nr 8 budżetu) wynika, że dotacje celowe dla spółek wodnych są finansowane z dochodów budżetu sklasyfikowanych w rozdziale 90019 dlatego też obie uchwały Kolegium dotyczyły tego samego przedmiotu i nie było konieczności ponownego wszczynania postępowania w tym zakresie. Sąd za chybiony uznał także zarzut dotyczący niezastosowania art. 81 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, nakazującego realizowanie ochrony zasobów środowiska na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych, w tym w zakresie ochrony wód na podstawie Prawa wodnego. W odpowiedzi na skargę celnie wskazano, że ustawa Prawo wodne stanowi przepis szczególny, który dotyczy zasad ochrony wód w tym trybu finansowania ochrony wód z budżetu jednostek samorządu terytorialnego polegającego na udzielaniu spółkom wodnym pomocy finansowej na zadania własne spółek wodnych. Mając na uwadze powyższe okoliczności, sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i wobec tego, na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.