II GSK 1592/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 682/12 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 22 czerwca 2012 r., o sygn. akt V SA/Wa 682/12, oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. I W dniach 18 lutego, 17 marca i 19 kwietnia 2011 r. [...] (dalej: skarżąca, strona) wystąpiła do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące styczeń, luty i marzec 2011 r. Dokumenty te zostały złożone za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji. W piśmie z dnia 24 maja 2011 r. skierowanym do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych strona wyjaśniła, że wynagrodzenia niepełnosprawnych pracowników zatrudnionych przez skarżącą pochodzą z odpłatnych świadczeń zdrowotnych udzielanych na podstawie umów realizowanych na rzecz innych podmiotów poza NFZ. Zatem nie są to środki publiczne. Na tą okoliczność strona wniosła m.in. o dopuszczenie dowodów w postaci umów z NFZ, zestawienia kosztów zatrudnienia osób niepełnosprawnych i przychodów z wyłączeniem przychodów z NFZ za styczeń, luty i marzec 2011 r., wyciągów obrotów kont aktywnych za styczeń, luty i marzec 2011 r., kart wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za ww. okres. Według skarżącej dokumenty te świadczą, że płace pracowników niepełnosprawnych pokrywane były ze środków pochodzących z innych niż środki publiczne źródeł. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił skarżącej wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowane miesiące. Organ I instancji powołując treść art. 5 oraz art. 9 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych) wskazał, że skarżąca jest jednostką sektora finansów publicznych. Zatem wszystkie środki jakimi dysponuje są środkami publicznymi i nie jest możliwa sytuacja, w której strona finansuje wynagrodzenia zatrudnionych przez nią pracowników ze środków innych niż publiczne. Wobec tego na gruncie art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r., Nr 127 poz. 721 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji) nie jest możliwe dofinansowanie niepełnosprawnych pracowników zatrudnionych przez skarżącą. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i wypłatę dofinansowania, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem strony organ l instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 26b ust. 7 ustawa o rehabilitacji i naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 8 i 9 k.p.a. Według strony w żadnym przypadku nie można utożsamiać ze środkami publicznymi przychodów skarżącej uzyskiwanych z tytułu wynagrodzenia za wykonywanie odpłatnych świadczeń zdrowotnych, czynszów najmu bądź czynszów dzierżawnych. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 powołanej ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Społecznej wyjaśnił także, jakie środki są środkami publicznymi i wskazał, które z dochodów to dochody publiczne. W uzasadnieniu podkreślono, że skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że na gruncie art. 5 ustawy o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Według Sądu I instancji z zapisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji nie można wywodzić, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników. Ponieważ Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż w przepisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, ustawodawca nie rozróżnia, czy przepis ten dotyczy prefinansowania czy refinansowania, a także nie przesądza, na jakiej podstawie następuje przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia. Tym samym Sąd I instancji stwierdził, że stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. II Skarżąca wystąpiła ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnyph skarżącej są finansowane ze środków publicznych i z tego powodu skarżącej nie przysługuje miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące styczeń, luty i marzec 2011 r., podczas gdy dla ustalenia dopuszczalności przyznania dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych zgodnie z art. 26a-26c tej ustawy, konieczne jest ustalenie źródła finansowania wynagrodzenia osób niepełnosprawnych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zgodnie z treścią art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Według kasatora z treści powyższego przepisu w sposób precyzyjny i bezsprzeczny wynika, iż ustawodawca objął przedmiotowym wyłączeniem wynagrodzenia sfinansowane ze środków publicznych z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenia. Natomiast nie dotyczy on wynagrodzeń wypłacanych ze środków uzyskanych na podstawie umów cywilnoprawnych za udzielone świadczenia opieki zdrowotnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkiem nieważności postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, co w niniejszej sprawie nie występuje. Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, okazał się niezasadny. Artykuł 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji stanowi, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji został zarówno przez Sąd I instancji, jak i organy prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Sąd I instancji prawidłowo podzielił w rozpoznawanej sprawie stanowisko organów i uznał, że stosownie do treści art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych sp zoz-y są jednostkami sektora finansów publicznych. Natomiast art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych stanowi, że środkami publicznymi są przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Zatem samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych, ponieważ środkami tymi są również środki pozyskiwane z tytułu umów o świadczenia zdrowotne zawierane z podmiotami nieubezpieczonymi, jak również środki uzyskiwane z umów najmu czy dzierżawy (por. wyrok NSA z 8 maja 2013 r., o sygn. akt II GSK 328/12). W konsekwencji zaś wszelkie środki, jakie znajdują się w dyspozycji sp zoz-ów są środkami publicznymi, to zaś z mocy art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, wyklucza możliwość przyznania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych przez skarżącą. Z uwagi na powyższe, nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wynagrodzenia wypłacane przez skarżącą zatrudnionym osobom niepełnosprawnym pokrywane są w całości z jej własnych środków, pochodzących z dochodów z własnego majątku, a więc środków o charakterze prywatnym, nie zaś publicznym. Ponadto, "finansowanie" w znaczeniu użytym w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji to termin z zakresu ekonomii i tłumaczony może być wyłącznie z odniesieniem się do Słownika Ekonomicznego, który definiuje "finansowanie" jako "wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i które służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej". Brak zatem w przepisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika, a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Ponieważ samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych to bez znaczenia pozostaje podnoszony przez stronę zarzut, iż w przepisie art. 26b ust.7 ustawodawca nie rozróżnia, czy przepis ten dotyczy prefinansowania czy refinansowania, a także nie przesądza, na jakiej podstawie następuje przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia. Należy zaznaczyć, że celem wprowadzenia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji było wyłączenie podwójnego wspierania tych samych celów ze środków publicznych. Wprowadzenie tego przepisu wynikało przede wszystkim z tego, że uprzednio pracodawcom zatrudniającym osoby niepełnosprawne, korzystającym z różnych form wsparcia, można było przekazywać na dany cel środki z różnych źródeł i na różnych podstawach prawnych, także we wspólnym zakresie. Dochodziło zatem do dublowania środków przekazywanych na dany cel, a więc do podwójnego finansowania tego celu. Mając na uwadze to, że sytuacja ta była dysfunkcjonalna, wprowadzono stosowne regulacje zawierające omawianą normę. Z uwagi na powyższe, wypłacane przez PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników ze środków publicznych. Natomiast dodać należy, że przepis art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji został znowelizowany przez ustawodawcę poprzez dodanie ustępu 8 do art. 26b. Ustawa z dnia 28 czerwca 2012 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 986) w art. 1 pkt 10 wprowadza od dnia 1 października 2012 r. możliwość dofinansowania ze środków Funduszu wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w sektorze finansów publicznych, których wynagrodzenia finansowane są ze środków publicznych pochodzących ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych. Zgodnie bowiem z obowiązującym od dnia 1 października 2012 r. brzmieniem art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji - nie stosuje się art. 26b ust. 7 (wprowadzającego ograniczenie dofinansowania wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych) w przypadku, gdy pracodawca sfinansował wynagrodzenie pracownika: 1) ze środków publicznych z prowadzonej działalności, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych (przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł), 2) z dochodów publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych (wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych). Powyższa zmiana umożliwia podmiotom o szczególnym charakterze m. in. publicznym zakładom opieki zdrowotnej stabilne korzystanie z dofinansowania, jeżeli wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zostało sfinansowane ze środków określonych w tym przepisie. Ta zmiana legislacyjna oznacza, że [...] finansowana ze środków finansowych Funduszu, które są środkami publicznymi z dniem 1 października 2012 r. nabyła prawo do miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.