II SA/Wa 757/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Stanisław Marek Pietras, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyrównania uposażenia i innych świadczeń pieniężnych - oddala skargę - Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. R. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie wyrównania uposażenia i innych świadczeń pieniężnych. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych wskazał co następuje: Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w G. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. orzekł o wyrównaniu uposażenia, wyrównaniu odprawy wypłaconej w związku ze zwolnieniem ze służby w Państwowej Straży Pożarnej, wyrównaniu nagrody jubileuszowej za 30 lat pracy, a także wyrównaniu nagród rocznych. Ponadto potwierdził wypłatę powyższych wyrównań na rachunek bankowy J. R., a dodatkowo poinformował ww. o prawie do dochodzenia odsetek od ww. wyrównań przed właściwym sądem powszechnym. Wydanie powyższej decyzji stanowiło konsekwencję wydania ostatecznej decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2008 r., stwierdzającej nieważność decyzji Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] października 1993 r. w sprawie przeniesienia J. R. na stanowisko służbowe, a także stanowiło zrealizowanie wniosku zainteresowanego z dnia [...] listopada 2008 r. i z dnia [...] października 2008 r. Od decyzji Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] sierpnia 2011 r. J. R. odwołał się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K., który decyzją z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W dniu [...] października 2011 r. J. R. wystąpił do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] sierpnia 2011 r., zarzucając im rażące naruszenie prawa materialnego i procesowego. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] października 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez stronę decyzji. W wyniku odwołania sprawę rozpatrzył Minister Spraw Wewnętrznych, który decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. podzielił stanowisko organu I instancji. Minister Spraw Wewnętrznych analizując decyzję Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz decyzją z dnia [...] września 2011 r. [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. pod kątem naruszenia art. 156 § 1 Kpa nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu kontrolowanych w tym trybie decyzji. Decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2011 r. i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] sierpnia 2011 r. zostały wydane w konsekwencji wcześniejszego stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, rozstrzygającej w sprawie przeniesienia J. R. w trakcie służby w Państwowej Straży Pożarnej na stanowisko służbowe i rozstrzyga w kwestii wysokości wyrównania uposażenia i innych należności. Konieczność rozstrzygnięcia tej kwestii decyzją administracyjną potwierdził jednoznacznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku sygn. akt II Sa/Wa 1348/10 z dnia 26 stycznia 2011 r. Powyższe decyzje zostały wydane przez organ właściwy w sprawie, nie zostały wydane bez podstawy prawnej i nie naruszają rażąco prawa. W sprawie nie istnieje inna decyzja mająca walor rzeczy osądzonej, a której istnienie uniemożliwiałoby ponowne rozstrzygnięcie sprawy nowym orzeczeniem, nie nastąpiło skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, kwestionowana decyzja nie była niewykonalna w chwili jej wydania, a jej wykonanie nie wiązało się z wystąpieniem jakiegokolwiek czynu zagrożonego karą. Ponadto zaskarżona decyzja nie zawiera innych wad, powodujących jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do argumentów strony wskazanej we wniosku i odwołaniu, wskazać należy, że kwestionowane przez stronę decyzje nie naruszają rażąco art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 Kpa, a ich treść odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 1 i § 3 Kpa. Nie sposób zgodzić się z oceną strony, jakoby kwestionowane decyzje nie uwzględniały wszelkich zmian kwot przyporządkowanych [...] grupie uposażenia zasadniczego w okresie, za który naliczono wyrównanie uposażenia, zwłaszcza że strona poza ogólnym zarzutem nie przedstawia właściwie żadnego uzasadnienia swoich twierdzeń w tym zakresie. Poza przedmiot badanego rozstrzygnięcia wykracza kwestia rzekomego braku służbowego awansu, ustalenia wysługi, stosowania mobbingu w trakcie służby czy braku opinii służbowej za 1996 r., a w związku z tym organ nie mógł odnieść się do tych zarzutów. J. R. decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 2012 r. uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc w konkluzji skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej. Na str. 9-13 obszernej skargi skarżący wskazał na następujące zarzuty, które na pozostałych stronach skargi rozwinął (zarzuty podano w kolejności ich przedstawienia przez skarżącego): 1) naruszenia art. 6-11Kpa przez dowolne zastosowanie tych przepisów bądź przez dowolną interpretację tych przepisów postępowania; 2) naruszenia art. 107 § 1 i § 3 Kpa przez zaniechanie obowiązku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji administracyjnej przez organ, w sposób zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i art. 11 Kpa, co przejawia się brakiem wyjaśnienia zasadności przesłanek rozstrzygnięcia; brakiem wyjaśnienia całokształtu okoliczności prawnych toczącej się sprawy; wyjątkowo stronniczym prowadzeniem postępowania; 3) naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przez dowolne zastosowanie tego przepisu oraz jego dowolną interpretację; 4) naruszenia art. 138 § 1 pkt. 1 Kpa przez dowolne zastosowanie tego przepisu jako podstawy prawnej decyzji administracyjnej organu drugiej instancji, w ramach sprawowanej kontroli odwoławczej, w sytuacji, gdy organ odwoławczy pierwszej instancji - nie rozpatrywał jego odwołania w tym trybie, a sprawę rozpatrywał wbrew jego żądaniu, wyłącznie w trybie nieważnościowym - art. 156 § 1 Kpa; 5) naruszenia art. 35 Kpa; art. 36 Kpa, zwłaszcza przez: pozostawanie w zwłoce organu administracji publicznej, w okresie od dnia 4 listopada 2011 r. do dnia 8 lutego 2012 r. z wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia administracyjnego odwołania i zaniechanie zawiadomienia strony o faktycznej przyczynie zwłoki w załatwieniu sprawy; 6) błąd w ustaleniach faktycznych organu przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, który mógł mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, wynikający z niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego a w szczególności z nie wyczerpującego przeprowadzenia istotnych i dostępnych dowodów oraz dowolnej oceny dowodów, a w tym dokonanie oceny dowodów przed ich przeprowadzeniem w wyniku rażącego naruszenia istotnych przepisów postępowania administracyjnego - t.j. art. 7, art. 77, art. 80 Kpa; 7) niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie; 8) nierozważenia przez organ możliwości zastosowania wszystkich przepisów mogących mieć zastosowanie w sprawie, a zastosowanie tylko niektórych z nich; 9) niedopełnienia obowiązku przez organ I i II instancji zapewnienia stronie udziału w postępowaniu; 10) wyjątkowo stronnicze i "kolesiowskie" rozstrzygnięcie sprawy; 11) naruszenia jego praw i wolności zawartych w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, ratyfikowanej przez Polskę dnia 19 stycznia 1993 r., który nakłada na Rządy Państw - Sygnatariuszy Konwencji, obowiązek przestrzegania praw człowieka; 12) naruszenia postanowień Traktatu Lizbońskiego. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. J. R. wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. domagał się stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie wyrównania uposażenia i innych świadczeń pieniężnych. Zatem zarówno organ I instancji jak i Minister Spraw Wewnętrznych rozpatrując niniejszą sprawę nie mogli abstrahować od normy art. 156 § 1 Kpa. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji oparta jest m. in. na przesłance pozytywnej, którą stanowi wystąpienie jednej z wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa podstaw (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowo-administracyjne, Warszawa 1998, wydanie V, str. 278). Organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, rozstrzyga wyłącznie, co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest władny natomiast rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, zatem zarzutu skargi wychodzące poza zagadnienia rażącego naruszenia prawa są całkowicie chybione. Nadto instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie może stanowić kolejnej instancji kontroli decyzji, albowiem naruszonoby wówczas zasadę trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa. Podkreślić tu także należy, iż instytucja ta, z uwagi na rażące naruszenie przepisu prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa) nie może zostać zastosowana, gdy naruszenie prawa wynika z innej wykładni albo innej interpretacji danego przepisu. W grupie rażącego naruszenia prawa nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną (por wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnych jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia (podobnie wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s. 70). Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96, Glosa 1998, nr 10, s. 29). Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową, albo - co zdarza się częściej - inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101). Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa (porównaj M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do art.156 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010). Analizując pod kątem art. 156 § 1 Kpa niniejszą sprawę oba organy stwierdziły, iż brak jest rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu kontrolowanych w tym trybie decyzji. Decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2011 r. i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] sierpnia 2011 r. zostały wydane w konsekwencji wcześniejszego stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, rozstrzygającej w sprawie przeniesienia J. R. w trakcie służby w Państwowej Straży Pożarnej na stanowisko służbowe i rozstrzyga w kwestii wysokości wyrównania uposażenia i innych należności. Konieczność rozstrzygnięcia tej kwestii decyzją administracyjną potwierdził jednoznacznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku sygn. akt II Sa/Wa 1348/10 z dnia 26 stycznia 2011 r. Powyższe decyzje zostały wydane przez organ właściwy w sprawie, nie zostały wydane bez podstawy prawnej i nie naruszają rażąco prawa. W sprawie nie istnieje inna decyzja mająca walor rzeczy osądzonej, a której istnienie uniemożliwiałoby ponowne rozstrzygnięcie sprawy nowym orzeczeniem, nie nastąpiło skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, kwestionowana decyzja nie była niewykonalna w chwili jej wydania, a jej wykonanie nie wiązało się z wystąpieniem jakiegokolwiek czynu zagrożonego karą. Ponadto zaskarżona decyzja nie zawiera innych wad, powodujących jej nieważność z mocy prawa. Ustaleń tych w niczym nie podważyła skarga J. R.. Abstrahując od jej rozwlekłości, wskazać należy iż skarżący podnosi w niej zarzuty, których w żaden sposób nie udowadnia i które nie mają żądnego odniesienia do materiału sprawy zawartego w jej aktach jak i uzasadnienia decyzji organów obu instancji. Ani we wniosku ani w odwołaniu od decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2011 r., ani w skardze J. R. nie wykazał na czym w jego ocenie polega rażące naruszenie prawa, które w jego ocenie winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Podkreślić tu należy, iż postępowanie nadzorcze wszczęte na wniosek skarżącego z dnia [...] października 2011 r. jest bardzo sformalizowanym postępowaniem, ograniczonym ściśle co do zakresu możliwych zarzutów. Skarżący nie dostrzega tej istotnej różnicy pomiędzy postępowaniem nadzorczym a zwykłą kontrolą instancyjną danej decyzji administracyjnej. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w pełni podzielił stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy obu instancji przy podejmowaniu objętych niniejsza skargą decyzji, które to naruszenia mogłyby skutkować uchyleniem bądź stwierdzeniem nieważności tych decyzji i dlatego, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.