II GSK 1682/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska – Kuraszkiewicz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 140/12 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [...] na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia kwotę [...] ([...]) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2012 r., po rozpatrzeniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Dyrektor ZOW NFZ dnia [...] czerwca 2011 r. wydał ogłoszenie o rokowaniach w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne. W wyniku przeprowadzenia części jawnej konkursu - po uprzednim wezwaniu oferentów do usunięcia braków formalnych, które zostały uzupełnione, komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania dwie oferty. W dniu [...] czerwca 2011 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania, w którym została wybrana oferta złożona przez Wojewódzką Stację Pogotowia Ratunkowego w [...]. Od powyższego rozstrzygnięcia [...] złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach poprzez przyznanie przez komisję drugiemu z oferentów w sposób nieuzasadniony dodatkowych punktów, art. 147 ustawy, art. 148 pkt 1 i pkt 2 poprzez niewłaściwe porównanie ofert przez komisję oraz art. 149 ust. 1 pkt 4 poprzez nieodrzucenie przez komisję oferenta, który przedstawił w swojej ofercie rażąco niską cenę, niegwarantującą prawidłowego wykonywania świadczeń opieki zdrowotnej. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor ZOW NFZ wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., w uzasadnieniu której szczegółowo odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, wskazując na ich bezzasadność. W odwołaniu od powyższej decyzji, złożonym do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15 k.p.a. w związku z art. 154 ust. 4, ust. 6 i ust. 7 poprzez nierozpatrzenie wniesionego odwołania z dnia [...] maja 2011 r., oraz przekroczenie kompetencji Dyrektora ZOW NFZ przez wydanie ogłoszenia i przeprowadzenie postępowania w trybie rokowań przed rozpatrzeniem odwołania [...] od decyzji Dyrektora ZOW NFZ z dnia [...] maja 2011 r. unieważniającej postępowanie konkursowe, w którym odwołująca została wybrana do zawarcia umowy. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że w rankingu końcowym obie oferty złożone do postępowania uzyskały jednakową liczbę punktów oceny, podkreślił, że zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach w części niejawnej konkursu ofert komisja konkursowa wybiera ofertę, która zapewnia ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Organ II instancji nie zgodził się z twierdzeniem odwołującej, że w postępowaniu nie wyjaśniono wątpliwości dotyczących tego, czy cena podana przez Wojewódzką Stację Pogotowia Ratunkowego w [...] nie była rażąco niska, gdyż podczas przeprowadzonych negocjacji komisja konkursowa poddała szczegółowej analizie ceny zaproponowane przez oferenta za udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne. Analiza kosztów wykazała, zdaniem organu, że zaproponowana przez Wojewódzką Stację Pogotowia Ratunkowego w [...] cena jednostki rozliczeniowej w wysokości [...] zł za świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego oraz [...] zł za świadczenie udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego nie jest kwotą rażąco niską, ponieważ świadczeniodawca we wskazanej kalkulacji wykazał, że przewidziana kwota jest wystarczająca do właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne. Prezes NFZ nie zgodził się z twierdzeniem odwołującej, iż podczas postępowania konflikty dotyczące personelu nie były badane z uwzględnieniem stanowiska Prezesa NFZ wyrażonego w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Organ nie zgodził się również z twierdzeniem odwołującej, iż doszło do przekroczenia przez Dyrektora ZOW NFZ kompetencji, poprzez ogłoszenie i przeprowadzenie postępowania w sprawie zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej przed rozpoznaniem odwołania przez Prezesa NFZ. Prezes NFZ za nieuzasadniony uznał również, zarzut naruszenia art. 134 i 148 ustawy o świadczeniach, ponieważ w trakcie przedmiotowego postępowania Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Od powyższej decyzji [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] czerwca 2012 r. uznał skargę za zasadną. Sąd pierwszej instancji na wstępie przywołał przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz szeroko je opisał. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Prezes Funduszu, na skutek odwołania [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy uprzednio wydaną decyzję przez Dyrektora ZOW NFZ z dnia [...] maja 2011 r. unieważniającą poprzednie postępowanie konkursowe, w którym [...] została zakwalifikowana do zawarcia umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie VI SA/Wa 1807/11 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Funduszu i Dyrektora ZOW NFZ, wskazując, że zgodnie z art. 152 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach na unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy nie przysługują środki odwoławcze. Konsekwencją orzeczenia WSA stało się to, że decyzja Dyrektora ZOW NFZ z dnia [...] maja 2011 r., unieważniająca postępowanie konkursowe, zakończyła to postępowanie. Sąd pierwszej za niezasadne uznał zarzuty przekroczenia kompetencji przez Dyrektora ZOW NFZ oraz zarzuty dotyczące konfliktu personalnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, Fundusz rozpatrując niniejszą sprawę przeprowadził w tym zakresie niezbędne ustalenia udokumentowane w aktach sprawy. WSA w Warszawie za niezasadny uznał również zarzut braku posiadania przez Wojewódzką Stację Pogotowia Ratunkowego w [...] Certyfikatu ISO, ponieważ Fundusz przeprowadził właściwe ustalenia, stwierdzając niezasadność tego zarzutu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, istotną kwestią decydującą o rozstrzygnięciu postępowania w trybie rokowań była cena oferowana przez obu oferentów za świadczenia usług objętych ogłoszeniem. Sąd podkreślił, iż ustawa wyraźnie określa dwa rodzaje postępowań w sprawie zawierania umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – konkurs ofert i rokowania (art. 139 ust. 1 i ust. 2). Zgodnie z art. 143 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie rokowań następuje w przypadkach określonych w ustawie. W ocenie WSA w Warszawie, jeśli Fundusz zdecydował się, w oparciu o przesłanki z art. 144 pkt 1 ustawy, na prowadzenie postępowania w trybie rokowań, chociaż wskazany przepis w sytuacji podanej w jego pkt 1 nie nakłada obowiązku prowadzenia postępowania w tym trybie, tym samym powinien stosować właściwe przepisy dotyczące rokowań mając na względzie możliwości odstępstw od tego trybu, jednakże wyłącznie wskazane w ustawie o świadczeniach (art. 143 ust. 4 i ust.5). Sąd podkreślił jednocześnie, iż przepis art. 143 ust. 5 ustawy o świadczeniach nie przewiduje odpowiedniego stosowania w rokowaniach przepisu art. 142 ust. 6 - komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: 1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej; 2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej, a także żaden z przepisów Działu VI ustawy – Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami – nie przewiduje w postępowaniu prowadzonym w trybie rokowań przeprowadzania negocjacji z oferentami w celu ustalenia ceny za udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej. W ocenie Sąd pierwszej instancji, Komisja zastosowała w postępowaniu prowadzonym w trybie rokowań tryb negocjacyjny przewidziany dla postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert i dopiero po przeprowadzeniu procedury negocjacji został wyłoniony oferent zakwalifikowany do zawarcia umowy objętej ogłoszeniem, gdyż to owe negocjacje zadecydowały o rozstrzygnięciu w sprawie. Powyższa sytuacja, w opinii Sądu pierwszej instancji, doprowadziła do naruszenia przepisów ustawy o świadczeniach przez wprowadzenie do postępowania toczącego się w trybie rokowań, postępowania właściwego dla trybu konkursu ofert, co miało wpływ na wynik sprawy. II Skargę kasacyjną złożył Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oraz utrzymanej w mocy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r.; oraz naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 142 ust. 6 w związku z art. 143 ust. 2-5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i przyjęcie, że komisja prowadząca postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w postępowaniu prowadzonym w trybie rokowań zastosowała tryb negocjacyjny przewidziany dla postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert, tym samym zostały naruszone przepisy ustawy o świadczeniach, tj. art. 142 ust. 6 w związku z art. 143 ust. 5. W ocenie kasatora, Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni zaskarżonych przepisów nie tylko wadliwie przyjął, że stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej, lecz błędnie odczytał ich dyspozycję. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, tj. art. 142 ust. 6 w związku z art. 143 ust. 2-5 i przyjęcie, że w ustalonym stanie faktycznym organ prowadził postępowanie nieprzewidziane przepisami tej ustawy, tj. postępowanie mieszane konkursowo-rokowaniowe. W pierwszej kolejności należy wskazać, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2008.164.1027 z późn. zm.) w art. 139 reguluje rodzaje postępowań, po przeprowadzeniu których Narodowy Fundusz Zdrowia może zawierać umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Postępowania poprzedzające zawieranie powyższych umów mogą być prowadzone albo w trybie konkursu, albo w trybie rokowań. W przepisie art. 142 uregulowany jest tryb konkursowy. Z ustępu 6 tego przepisu wynika, że komisja konkursowa w części niejawnej konkursu może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej jak również ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Przepis art. 143 tej ustawy reguluje tryb rokowań. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, iż postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie rokowań, gdyż zaistniały przesłanki przewidziane art. 144 pkt 1 ustawy. Z przepisu art. 143 ust. 2 wynika, iż przez rokowania rozumie się tryb zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w którym prowadzi się postępowanie w sprawie ustalenia ceny i liczby świadczeń opieki zdrowotnej i warunków ich udzielania z taką liczbą świadczeniodawców, która zapewni wybór najkorzystniejszej oferty lub większej liczby ofert oraz sprawny przebieg postępowania, nie mniejszą jednak niż trzech, chyba że ze względu na specjalistyczny charakter świadczeń opieki zdrowotnej lub ograniczoną dostępność do świadczeń jest mniej świadczeniodawców mogących ich udzielać. W ust. 3 wskazano, że rokowania składają się z części jawnej i niejawnej, a w ust. 5, że do części niejawnej rokowań stosuje się odpowiednio art. 142 ust. 5. Przepis art. 142 ust. 5 ustawy pozwala komisji wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, kompleksowość udzielanych świadczeń i ich dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia lub nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Sąd pierwszej instancji przyjął, iż z akt sprawy bezspornie wynika, iż komisja zastosowała w postępowaniu prowadzonym w trybie rokowań tryb negocjacyjny przewidziany dla postępowania prowadzonego w trybie konkursu. Ma rację wnoszący skargę kasacyjną, iż brak było podstaw do przyjęcia, iż komisja zastosowała w niniejszym postępowaniu tryb negocjacyjny. Organ podniósł zasadnie, iż nie można przyjąć, iż użycie w zaproszeniu do rokowań wyrażenia "do negocjacji" wyczerpuje dyspozycje przepisu art. 142 – regulujących tryb postępowania konkursowego, w którym prowadzone są na określonym etapie negocjacje (art. 142 ust. 6). Ma rację kastor, że użycie wyrażenia w zaproszeniu nie może przesądzać, iż postępowanie nie odbyło się w trybie rokowań. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się (nie rozważał) czy postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ prowadził postępowanie w trybie rokowań. Z akt sprawy wynika, iż w zaproszeniu skierowanym do obu podmiotów biorących udział w tym postępowaniu wskazano miejsce i termin przeprowadzenia rokowań. Rokowania (jak wynika z art. 143 ustawy) dotyczyć mają ustalenia ceny i liczby świadczeń opieki zdrowotnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż stan faktyczny sprawy uzasadniał przyjęcie, iż zostały naruszone przepisy art. 142 ust. 6 w związku z art. 143 ust. 5 przez wprowadzenie do postępowania toczącego się w trybie rokowań postępowania właściwego dla trybu konkursu ofert. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny weźmie pod uwagę powyższe, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.