II GSK 1627/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędziowie NSA Zofia Przegalińska (spr.) Del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Ke 284/12 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Ke 284/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę E. W. na decyzję Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i budżetu państwa. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Skarżąca, prowadząca działalność gospodarczą pod firmą M. w formie małego przedsiębiorstwa, przystąpiła do organizowanego przez Zarząd Województwa Ś. zamkniętego konkursu dla małych przedsiębiorstw ogłoszonego w ramach Osi Priorytetowej; Działania 1.1 Bezpośrednie wsparcie sektora mikro, małych i średnich przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2007-2013. Wystąpiła o uzyskanie dofinansowania na realizację projektu nazwanego "Wzrost konkurencyjności firmy M. poprzez zakup specjalistycznego sprzętu i oprogramowania oraz wdrożenie nowej usługi Horyzontalnych odwiertów sterowanych". W "biznes planie" złożonym w ramach konkursu, skarżąca opisując parametry oraz modele planowanych do zakupu urządzeń, wskazała, że część środków trwałych planowanych do nabycia w ramach projektu, takich jak: wiertnica z osprzętem, minikoparka, specjalistyczny środek transportu wraz z przyczepą, będą używane. [...] lipca 2010 r. pomiędzy skarżącą a organem jako jednostką zarządzającą została zawarta umowa nr [...] o dofinansowanie wskazanego projektu. Umowa określała warunki przekazania dofinansowania i sposoby rozliczenia na zrealizowanie projektu określonego w zgłoszonym wniosku, który stanowił załącznik do zawartej umowy. W wykonaniu umowy [...] września 2010 r. i [...] grudnia 2010 r. skarżącej zostały przekazane w formie zaliczki na realizację projektu środki z Europejskiego Funduszu Regionalnego oraz z budżetu państwa. Organ dokonując weryfikacji kolejnego wniosku skarżącej o przekazanie środków w ramach zawartej umowy, stwierdził niezgodność dokonanych uprzednio rozliczeń wydatków związanych z zakupem używanych środków trwałych z Podręcznikiem kwalifikowalności wydatków. Organ uznał, że wydatki poniesione na zakup wiertnicy horyzontalnej oraz samochodu ciężarowego przystosowanego do transportowania wiertnicy nie mogą być uznane za kwalifikowalne, ponieważ zostały zakupione jako używane środki trwałe. Stanowisko to zostało następnie potwierdzone przeprowadzoną końcową kontrolą realizacji projektu. W konsekwencji organ decyzją z [...] grudnia 2011 r. określił skarżącej kwotę 217.330,11 zł tytułem zwrotu części dofinansowania przekazanego na podstawie zawartej umowy. Decyzję tę, w wyniku rozpoznania wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ uchylił decyzją z [...] kwietnia 2012 r. i powtórnie orzekał o obowiązku zwrotu przez skarżącą kwoty 217.330,11 zł jako dofinansowania nieprawidłowo wydatkowanego. Organ jako powody uchylenia uprzednio wydanej decyzji wskazał naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 29, 80, 81,107 § 1 § 2 i § 3 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zmianami), dalej zwaną u.f.p., poprzez niewyjaśnienie materialnoprawnej podstawy obowiązku zwrotu środków, niewskazanie, która z jednostek redakcyjnych tego przepisu ma zastosowanie do konkretyzacji obowiązków zwrotu środków. Organ uznał, że przekazanie środków na zakup używanych środków trwałych nastąpiło z naruszeniem "Podręcznika kwalifikowalności wydatków" i innych dokumentów programowych. Niekwalifikowaność wydatku istnieje od momentu jego poniesienia i nie może być konwalidowana. E. W. nie zgodziła się z takim rozstrzygnięciem i zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., który zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił. Odnosząc się do przedmiotu sprawy, Sąd I instancji wskazał, że elementem niezbędnym "essentialia negoti" umowy z dnia [...] lipca 2010 r. jest realizacja Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2007 – 2013 r., w ramach którego realizowany jest zgłoszony wnioskiem projekt skarżącej. To zaś wskazuje, że umowa stanowi narzędzie, dzięki któremu możliwe jest zrealizowanie przyjętego programu i udzielenie dofinansowania. Z powyższego wynika również wniosek, że brak procedur i zasad realizacji programu nie pozwalałby na zawarcie umowy określającej warunki i zasady mającego nastąpić dofinansowania. Wynika to także z zapisu art. 30 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 4, 6, 8 u.z.p.p.r. wskazujących na konieczność określenia w umowie warunków dofinansowania projektu, a także praw i obowiązków beneficjenta z tym związanych. Dlatego uznać należało, że w sytuacji gdy warunki dofinansowania, prawa i obowiązki beneficjenta określane są przez instytucję zarządzającą jako kryteria wyboru projektu, kryteria kwalifikowalności wydatków oraz system realizacji programu i wiążą one na etapie postępowania konkursowego, to konsekwentnie w celu prawidłowego wykonania przyjętego w ramach programu projektu muszą obowiązywać w okresie wykonywania dofinansowania. W definicji "Wydatków kwalifikowanych" ustalono, że są to wydatki uznane za kwalifikowane i spełniające kryteria, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1083/2006, rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1828/2006, rozporządzeniem (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, jak również w rozumieniu ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.) i przepisów rozporządzeń wydanych do niniejszej ustawy oraz zgodnie z krajowymi zasadami kwalifikowalności wydatków w okresie programowania 2007-2013 i z Uszczegółowieniem Programu, jak również z zasadami określonymi przez Instytucję Zarządzającą RPOWŚ na lata 2007-2013 w Podręczniku kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2007-2013. Tym samym realizacja umowy w zakresie przyznawania i rozliczania dofinansowania na wydatki określone w konkretnym projekcie, zawartym we wniosku o dofinansowanie, następuje z uwzględnieniem procedur określonych w systemie realizacji programu. Dlatego zawarcie umowy i przyjęcie do dofinansowania projektu skarżącej, gdzie wskazała, że zamierza z dofinansowania sfinansować zakup używanych środków trwałych, mimo że kryteria kwalifikowalności wydatków w ramach programu zakładały dofinansowywanie jedynie wydatków na zakup nowych środków trwałych, nie pozbawiło mocy wiążącej norm przyjętych w ramach systemu realizacji programu. Prawidłowo w tym zakresie wypowiedział się organ, wskazując, że kwalifikowalność wydatków stanowi kategorię obiektywną, niezależną od okoliczności związanych z podejmowaniem czynności w jednostkowej sprawie przez beneficjenta lub Instytucję Zarządzającą. Z powyższego wynika wniosek, że niezależnie od chwili, w której ujawniony został fakt dofinansowania wydatku, który nie był wydatkiem kwalifikowanym, powstaje konieczność zwrotu dofinansowania, gdyż nastąpiło naruszenie procedury przyjętej w systemie realizacji programu operacyjnego. Akceptacja wniosku beneficjenta, pomimo sprzeczności pomiędzy załączonym "biznes planem" z opisanymi procedurami nie może skutkować brakiem możliwości weryfikacji przyznanego dofinansowania na kolejnych etapach realizacji projektu, który to projekt i jego wykonanie musi pozostawać w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Sąd I instancji uznał za niezasadne zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przez organ art. 184 ust. 1 u.f.p poprzez błędną jego interpretację oraz rozważania skargi ukierunkowane na wykazanie, że w ramach pojęcie z art. 184 ust. 1 u.f.p "innych procedur obowiązujących przy (...) wykorzystaniu" pozyskanych środków dofinansowania, obejmują jedynie procedury uregulowane w przepisach powszechnie obowiązujących, nie stanowią ich natomiast normy określone w ramach systemu realizacji programu. Jak wyżej wykazano, w oparciu o art. 5 ust. 11 u.z.p.p.r. normy określone w ramach systemu realizacji programów operacyjnych stanowić będą procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. Ponadto są one obowiązujące dla stron również w trakcie realizacji zawartej umowy o dofinansowanie. Dlatego jako prawidłowe należało ocenić postępowanie organu, który stwierdził, że dofinansowane wydatki nie stanowią wydatków kwalifikowanych, a tym samym powstają przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu części dofinansowania i w konsekwencji wydania decyzji w oparciu o art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, skoro w trakcie realizacji umowy o dofinansowanie projektu skarżącej nastąpiło wydatkowanie przekazanych jej środków z naruszeniem procedur stosowanych przy ich wykorzystywaniu, to taki stan faktyczny sprawy w świetle dyspozycji art. 207 ust. 1 pkt 2 nie pozwala na uznanie, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania powodująca umorzenie postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów: 1) postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 145a § 1 lit. c/ w związku z art. 5 pkt. 11 ustawy z dnia 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 Nr 84, poz. 712 i Nr 157, poz. 124), a to w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt P 1/11, orzekł o niezgodności z art. 87 Konstytucji RP art. 5 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, organ wydał decyzję w dniu [...].04.2012 r. opierając swoje rozstrzygnięcie na przepisie, który utracił domniemanie niekonstytucyjności, a Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok w dniu 18.07.2012 r. nie uchylił zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27.08.2009 r. (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 240 z późn. zm.) o finansach publicznych w związku z art. 5 pkt 11 o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z częścią II i III "Podręcznika kwalifikowalności oraz w związku z art. 1 i art. 4 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art.178 ust. 1, 184 a także art. 87 Konstytucji RP, a to w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny winien odmówić zastosowania przepisu podustawowego jakim jest "Podręcznik kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPOWŚ na lata 2007-2013", gdy przepis ów zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt P 1/11 został wydany w oparciu o pozbawiony domniemania konstytucyjności przepis art. 5 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i nie mógł określać praw i obowiązków wnioskodawców, tak więc nie można orzec o obowiązku zwrotu dofinansowania przez beneficjenta na tej podstawie, że zostało wypłacone niezgodnie z "Podręcznikiem kwalifikowalności...", gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny, mimo naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, nie uchylił zaskarżonej decyzji; 2) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a to: a) art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych w związku z art. 5 pkt 11 o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przez przyjęcie, że zakup przez skarżącą używanych środków trwałych stanowi wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w sytuacji gdy określenie owych procedur w formie "Podręcznika kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPOWŚ na lata 2007-2013" poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa uznane zostało za niezgodne z art. 87 Konstytucji RP przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12.12.2011 r., sygn. akt P 1/11; b) art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych w związku z art. 30 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przez naruszenie zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP dokonane przez dopuszczenie dochodzenia zwrotu wypłaconych, na podstawie umowy cywilnoprawnej określającej warunki dofinansowania oraz prawa i obowiązki beneficjenta, środków przez instytucję zarządzającą w formie decyzji administracyjnej. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wobec sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Trybunał Konstytucyjny orzeczeniem z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt P 1/11 stwierdził niezgodność niektórych przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z Konstytucją, a mianowicie art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1, art. 30c ust. 1. Mimo uznania podanych przepisów za niezgodne z Konstytucją Trybunał orzekł, że zakwestionowane przepisy, w zakresie wskazanym w wyroku, tracą moc nie z chwilą publikacji tego orzeczenia, a później z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał odroczył więc – zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji – wejście w życie tego orzeczenia. W uzasadnieniu tego wyroku jednoznacznie zaś stwierdził, że orzeczenie to w praktyce oznacza możliwość utrzymania w drodze wyjątku dotychczasowych zasad w odniesieniu do wszystkich wdrażanych obecnie regionalnych programów operacyjnych na lata 2007-2013. Nowe regulacje uwzględniające niniejszy wyrok, powinny zaś uregulować sytuację uczestników konkursów w programach operacyjnych na kolejne okresy programowania. Stosownie do powołanego wyżej art. 190 ust. 3 Konstytucji przez 18 miesięcy od ogłoszenia wyroku Trybunału – mimo że obalone zostało w stosunku do zakwestionowanych przepisów domniemanie konstytucyjności, winny one być stosowane przez wszystkich adresatów, w tym przez sądy orzekające. Dodatkowo Trybunał Konstytucyjny zauważał, że nie ma ani prawnej, ani praktycznej możliwości odwrócenia zakończonych konkursów, gdyż przyznane środki zostały już rozdysponowane, wypłacone, często wydane. Otwieranie na nowo skonsumowanych już procedur konkursowych naruszałoby zasadę zaufania wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Podniósł też, że brak jest w obowiązującym systemie prawa przepisów pozwalających na wznawianie postępowań w tych sprawach. Nie stosuje się bowiem z mocy art. 37 ustawy o z.p.p.r. Kodeksu postępowania administracyjnego, nie przewiduje też stosownych regulacji ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym w zakresie zwrotu dofinansowania należy uznać za obowiązujące stworzone przez właściwe instytucje, np. instytucje zarządzające – systemy realizacji programów operacyjnych, w tym regulacje tych systemów normujące zasady kontroli i zwrotów przyznanych środków finansowych. Należy podkreślić trafność stanowiska Sądu I instancji, który wyjaśnił, że określony przez organ jako instytucję zarządzającą system realizacji programu, na który składały się między innymi "Podręcznik kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPOWŚ na lata 2007-2013", i "Szczegółowy opis osi priorytetowych RPOWŚ na lata 2007-2013", wiązał strony. W części II i III "Podręcznika kwalifikowalności wydatków" wskazano, iż "Wydatkiem kwalifikowanym w ramach Działania 1.1. jest m.in. nabycie nowych środków trwałych i aktywów materialnych pod warunkiem, że środki te będą włączone w rejestr środków trwałych podmiotu odpowiedzialnego za realizację projektu oraz wydatek ten będzie traktowany jako wydatek inwestycyjny zgodnie z zasadami rachunkowości. Za kwalifikowalne mogą być uznane jedynie wydatki niezbędne do realizacji projektu, poniesione zgodnie z prawem wspólnotowym i krajowym oraz zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie i Podręcznikiem". Realizacja umowy w zakresie przyznawania i rozliczania dofinansowania na wydatki określone w konkretnym projekcie, zawartym we wniosku o dofinansowanie, następuje z uwzględnieniem procedur określonych w systemie realizacji programu. Dlatego zawarcie umowy i przyjęcie do dofinansowania projektu skarżącej, gdzie wskazała, że zamierza z dofinansowania sfinansować zakup używanych środków trwałych, mimo że kryteria kwalifikowalności wydatków w ramach programu zakładały dofinansowywanie jedynie wydatków na zakup nowych środków trwałych, nie pozbawiło mocy wiążącej norm przyjętych w ramach systemu realizacji programu. Prawidłowe zatem jest stanowisko Sądu I instancji, który uznał trafność poglądu organu przyjmującego, że kwalifikowalność wydatków stanowi kategorię obiektywną, niezależną od okoliczności związanych z podejmowaniem czynności w jednostkowej sprawie przez beneficjenta lub Instytucję Zarządzającą. Oznacza to, że niezależnie od chwili, w której ujawniony został fakt dofinansowania wydatku, który nie był wydatkiem kwalifikowanym, powstaje konieczność zwrotu dofinansowania, gdyż nastąpiło naruszenie procedury przyjętej w systemie realizacji programu operacyjnego. Podstawę prawną stanowi art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystywane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zadania instytucji zarządzającej obejmują prowadzenie kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów, jak i odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (art. 26 ust. 1 pkt 14 i 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Odesłanie do przepisów o finansach publicznych, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, oznacza, że instytucja zarządzająca ma ustawowy obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację projektu wówczas, gdy wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystano z naruszeniem procedur albo pobrano nienależnie. Szeroka argumentacja uzasadniająca zarzuty skargi kasacyjnej została przedstawiona przy założeniu, że procedury przyjęte w systemie realizacji programu operacyjnego nie mają charakteru źródeł obowiązującego prawa, co w świetle omawianego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego należało ocenić jako nietrafne. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.