I OSK 2586/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 729/11 w sprawie ze skargi Regionu D. NSZZ "Solidarność" na uchwałę Rady Powiatu W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji jednostki budżetowej placówki opiekuńczo-wychowawczej Dom Małego Dziecka w W. oddala skargę kasacyjną. I OSK 2586/12 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 729/11, stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Wałbrzyskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie likwidacji jednostki budżetowej placówki opiekuńczo - wychowawczej Domu Małego Dziecka w W. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Sąd I instancji wskazał następujący stan faktyczny: Rada Powiatu Wałbrzyskiego, uchwałą z dnia [...] czerwca 2011 r., zdecydowała o likwidacji jednostki budżetowej placówki opiekuńczo - wychowawczej Domu Małego Dziecka w W. Skargę do WSA we Wrocławiu wniósł Region Dolny Śląsk NSZZ "Solidarność", zarzucając naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 854, ze zm.; dalej: u.z.z.), mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewystąpienie do organizacji związkowej o zaopiniowanie projektu przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu podniesiono, że projekt uchwały nie został przekazany do zaopiniowania władzom statutowym związku tj. Radzie Oddziału Powiatu Wałbrzyskiego Regionu Dolny Śląsk NSZZ "Solidarność". Zgodnie z art. 19 u.z.z. reprezentatywna organizacja związkowa ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Uchwała wprowadzała likwidację Domu Dziecka, co miało wpływ na sytuację życiową zatrudnionych tam pracowników, a więc jej przedmiot odnosił się do zadań związków zawodowych. Ustawodawca przewidział udział związków zawodowym w tworzeniu prawa, więc obowiązkiem organów samorządu było zastosowanie się do wymogów wskazanych w art. 19 u.z.z. Wezwano też Radę Powiatu do usunięcia naruszenia, na które skarżący nie otrzymał żadnej odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wskazała, że wbrew zarzutom skargi w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku dokonywania konsultacji związkowej ze względu na wewnętrzny charakter uchwały. Obowiązek ten dotyczy aktów powszechnie obowiązujących, posiadających charakter generalny – prawa miejscowego. Zgodnie z poglądami doktryny obowiązkowi poddania konsultacji związkowej podlegają projekty i założenia tylko tych aktów prawnych, które stanowią przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze gminy (powiatu, województwa), wydawane przez odpowiednie organy na podstawie delegacji ustawowej o szczegółowym charakterze. Uchwała z dnia 28 czerwca 2011 r. jest wewnętrznym aktem organizacyjnym o charakterze indywidualnym, którego adresatem jest wyłącznie konkretna placówka. Zakwalifikować ją można do grupy aktów organizacyjnych, a zatem nie posiadających waloru przepisu powszechnie obowiązującego, zakreśla bowiem krąg osób zainteresowanych jej działaniem jedynie do grona pracowników jednostki tworzących zespół, czyli zindywidualizowanej grupy zatrudnionych. Tym samym nie jest ona aktem prawnym w rozumieniu przepisu art. 19 ust. 1 u.z.z., którego projekt powinien być skierowany do zaopiniowania do odpowiednich władz statutowych związku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpatrując sprawę, podniósł, że przy ocenie, czy istnieje obowiązek przekazywania określonej uchwały do zaopiniowania organizacji związkowej w pierwszej kolejności należy badać, czy jej przedmiot dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym, nie mające związku z zadaniami związków zawodowych, wówczas nie ma obowiązku poddawania go opiniowania, jeśli natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływały skutki zewnętrzne, to należy je poddać opiniowaniu. Zaskarżona uchwała prowadzi do zmiany w funkcjonowaniu likwidowanej jednostki, a więc zmiany te mają charakter zewnętrzny, toteż zgodnie z art. 19 u.z.z., powinna podlegać opiniowaniu. Takiej procedury wobec przedmiotowej uchwały nie zastosowano. Sąd I instancji podkreślił, że Rada Powiatu nie wypełniła obowiązku wynikającego z ustawy, nie zapewniła udziału związku zawodowego w procesie legislacji. Skargę kasacyjną wniósł Powiat Wałbrzyski, zarzucając naruszenie: • przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię tj. art. 19 u.z.z. poprzez błędne przyjęcie, że organ powiatu przed podjęciem uchwały w sprawie likwidacji Domu Małego Dziecka w W. miał obowiązek przełożyć projekt uchwały odpowiednim władzom związków zawodowych. Przepis ten odnosi się do aktów o charakterze generalnym a nie aktów indywidualnych Uchwała nie miała wpływu na sytuację żadnego z mieszkańców gminy, a dotyczyła jednej placówki. • naruszenie przepisów postępowania mającego wpływ na wynik postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 K.p.a., ponieważ nie uwzględniono faktu, że zadania zlikwidowanej placówki będzie wykonywał inny podmiot, ponadto żaden z pracowników likwidowanej placówki nie był członkiem związku zawodowego, który wniósł skargę do WSA we Wrocławiu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź też jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, natomiast nie określają formy tych naruszeń. Skarżący zakwestionował prawidłowość orzeczenia Sądu I instancji, ponieważ nie uwzględniono, że zadania likwidowanej placówki będzie wykonywał inny podmiot, a żaden z pracowników likwidowanej placówki nie był członkiem związku zawodowego, który to związek wniósł skargę do sądu administracyjnego. Zdaniem Powiatu Wałbrzyskiego zostały w ten sposób naruszone przepisy art.1, art. 3 § 1, art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: K.p.a.). Podkreślić należy, że uchwała Rady Powiatu Wałbrzyskiego została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U z 2001 r. nr 142, poz. 1592, ze zm.; dalej: u.s.p.) oraz ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182). Uchwała ta została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej i nie jest ona decyzją administracyjną, jej treścią nie było bowiem rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zasady postępowania, w ramach którego została wydana zaskarżona uchwała, są określone w przepisach szczególnych u.s.p., a nie w ogólnych regulacjach K.p.a. Tym samym przepisy K.p.a. nie są adekwatne do oceny zgodności z prawem uchwały Rady Powiatu Wałbrzyskiego. Zarzut naruszenia przepisów K.p.a. jest bezzasadny, ponieważ Sąd I instancji nie stosował ich w sprawie. Przedmiotem oceny była kwestia opiniowania uchwały o likwidacji Domu Małego Dziecka. Zbadano tutaj kwestię zastosowania trybu określonego w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 854, ze zm.; dalej: u.z.z.). W rozpoznawanej sprawie należało wyjaśnić, czy w świetle art. 19 u.z.z. uchwała o zamiarze likwidacji tej placówki należała do kategorii aktów prawnych wymagających wcześniejszego zaopiniowania przez reprezentatywną organizację związkową, a więc, czy Rada Powiatu Wałbrzyskiego była zobowiązana do przedłożenia projektu tej uchwały NSZZ "Solidarność" do zaopiniowania. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 19 u.z.z. reprezentatywna organizacja związkowa ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Podkreślić należy, że uchwała Rady Powiatu Wałbrzyskiego o zamiarze likwidacji placówki opiekuńczo - wychowawczej mieści się w pojęciu aktu prawnego, o którym mowa w powołanym przepisie. Obowiązek organów samorządu terytorialnego zasięgnięcia opinii związków zawodowych o założeniach albo projektach aktów prawnych, odnosi się do tych, które dotyczą określonego przedmiotu a nie jest uzależniony od tego, czy bezpośrednio dotyczy członków związku zawodowego. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.z.z. związek zawodowy jest powołany do obrony praw wszystkich ludzi pracy, a nie tylko swoich członków. Przedmiot uchwały, w sprawie której związki zawodowe wyrażają opinię, jest określony przez zdania związków wymienione w art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6 u.z.z. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że chodzi o reprezentację, obronę praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, obronę ich godności, interesów materialnych i moralnych, zbiorowych i indywidualnych, tworzenie korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. Zadania te zostały więc określone w sposób ogólny, uszczegółowione zostały w postanowieniach statutowych związków zawodowych. Zgodnie ze statutem NSZZ "Solidarność" celem związku jest obrona godności, praw i interesów pracowniczych członków Związku i ich rodzin, w szczególności: zabezpieczenia praw pracowniczych w zakresie wykonywanej pracy zawodowej, wynagrodzenia, warunków socjalno-bytowych oraz bezpieczeństwa i higieny pracy. Związek realizuje swoje cele poprzez reprezentowanie swoich członków wobec pracodawców, władz i organów administracji państwowej, samorządu terytorialnego oraz organizacji i instytucji społecznych. Stwierdzić więc należy, że uchwała Rady Powiatu Wałbrzyskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. jest aktem prawnym objętym zakresem zadań związków zawodowych, ponieważ odnosi się wprost do działalności związków zawodowych, czyli reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy – pracowników jednostki objętej zamiarem likwidacji. Uchylenie się organu samorządu terytorialnego od zasięgnięcia opinii związku zawodowego o projekcie aktu prawnego, odnoszącego się do przedmiotu działalności związku zawodowego określonego w u.z.z. i statucie związku, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do podjęcia przez organ nadzoru rozstrzygnięcia stwierdzającego jej nieważność. Uznać więc należy, że ocena legalności tego rozstrzygnięcia, dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.