II SA/Wa 353/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Asystent sędziego Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu oddala skargę Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku S. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 1995 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia ww. wysługi lat dla celów uposażenia, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu [...] marca 1995 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] na podstawie art. 6 ust. 5 w zw. z art. 102 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) oraz zarządzenia nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów, wydał rozkaz personalny nr [...], na mocy którego zaliczył S. S. do wysługi lat na dzień [...] kwietnia 1992 r. okres służby wojskowej w wymiarze – 1 rok, 9 miesięcy, 1 dzień, okres służby w Policji w wymiarze 3 miesiące, 1 dzień, okres pracy cywilnej w wymiarze 3 lata, 8 miesięcy, w łącznym wymiarze 5 lat, 8 miesięcy i 17 dni. Jednocześnie wskazano, że z dniem [...] kwietnia 1992 r. traci moc punkt rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. dotyczący zaliczenia wysługi lat ww. Z rozkazem strona zapoznała się w dniu [...] kwietnia 1995 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r. wystąpił do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności decyzji –rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 1995 r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zaliczono S. S. okres zatrudnienia w R. od dnia [...] maja 1988 r. do dnia [...] kwietnia 1990 r. w niepełnym wymiarze czasu pracy oraz okres współpracy od dnia [...] maja 1990 r. do dnia [...] grudnia 1991 r. w zakładzie [...] T. S., stanowiącym prowadzenie działalności gospodarczej przez S. S. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Komendant Główny Policji stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 1995 r. nr [...]. Od decyzji S. S. wniósł odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wskazując, że decyzja narusza jedną z podstawowych zasad kpa – trwałości decyzji ostatecznych. Dokonując ponownie analizy przedmiotowej sprawy, organ stwierdził rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, do którego dochodzi, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego organ naruszenie ocenił jako rażące. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Natomiast przez przesłankę "braku podstawy prawnej", należy rozumieć sytuację, gdy decyzja została wydana poza sferą regulacji prawnej. Następnie organ wskazał, że wydanie decyzji rozstrzygającej kwestie związane ze stosunkiem służbowym policjanta jest możliwe tylko wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie wprowadza taką formę władczego działania. Działanie organu administracji publicznej w formie decyzji musi posiadać wyraźną podstawę prawną. Przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nie zawierają żadnej podstawy prawnej dla orzekania w formie decyzji administracyjnej o zaliczeniu okresów pracy policjanta przed przyjęciem do służby w Policji do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Artykuł 102 ustawy o Policji stanowił jedynie, że Minister Spraw Wewnętrznych określi zasady i tryb zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat, uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Zgodnie z § 1 pkt 3 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych nr 41/91 z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów –obowiązującego w dniu wydania rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 1995 r. nr [...], sprawy osobowe to sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści uprawnieniami i obowiązkami policjantów. Zaliczanie funkcjonariuszowi okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia do takich spraw nie należą i wobec tego ustalenia zawarte w rozkazie personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 1995 r. stanowiły czynność materialno-techniczną, polegającą na potwierdzeniu ustaleń faktycznych oraz dokonaniu obliczeń matematycznych w celu zaliczenia policjantowi wysługi lat, nie mając charakteru decyzyjnego. Dalej organ podkreślił, że powyższy rozkaz, dotyczący ustalenia wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia został wydany z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem decyzją tą do wysługi lat wymienionemu policjantowi wbrew obowiązującym przepisom, zaliczono okres zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy oraz okres prowadzenia działalności gospodarczej, co spowodowało zawyżenie wysokości wzrostu uposażenia policjanta z tytułu tejże wysługi. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając, że została wydana ze złamaniem konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności, naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych, oraz że nie wykazano przesłanki rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnieć należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Według pierwszego z powołanych przepisów, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, zaś w myśl art. 157 § 1, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ, a stosownie do treści art. 158 § 1, rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Z kolei art. 16 kpa ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Oznacza to zatem, że decyzje te mogą być wzruszone tylko na zasadach i w trybie określonym w kpa i jednym z przypadków, kiedy decyzja ostateczna może być wzruszona, jest stwierdzenie jej nieważności w trybie wskazanego już wyżej art. 156 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1), wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3), została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5), w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6) lub zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Powyższe wymaga więc bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w powyższym przepisie. Wskazać ponadto należy, iż organ administracyjny działając w trybie nadzoru na podstawie art. 156 kpa, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której orzeka jako organ kasacyjny, co oznacza, że w swojej decyzji orzeka tylko w kwestii nieważności decyzji lub jej niezgodności z prawem, a nie co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji. Reasumując, brzmienie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wskazuje, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, przy czym elementy tego przepisu są wobec siebie alternatywne. Z kolei o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, przy czym mowa tu o wszystkich normach prawnych regulujących działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego z jakich przepisów prawa są one wywodzone. Powyższe oznacza, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Podkreślić należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań. Wynikiem rażącego naruszenia prawa jest zaś powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 1995 r. nr [...], na mocy którego zaliczono S. S. do wysługi lat na dzień [...] kwietnia 1992 r. okres służby wojskowej w rozmiarze 1 rok, 9 miesięcy i 1 dzień, okres służby w Policji w rozmiarze 3 miesiące, 1 dzień, okres pracy cywilnej w wymiarze 3 lata, 8 miesięcy w łącznym wymiarze 5 lat, 8 miesięcy i 17 dni. Wobec ujawnienia, że błędnie doliczono skarżącemu do wysługi lat, dla celów uposażeniowych, okres pracy w R. w okresie od dnia [...] maja 1988 r. do dnia [...] kwietnia 1990 r. w niepełnym wymiarze czasu pracy, organ prawidłowo wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 1995 r. Organ ustalił, że błędnie zaliczono okres zatrudnienia w R. od dnia [...] maja 1988 r. do dnia [...] kwietnia 1990 r. w niepełnym wymiarze czasu pracy oraz okres współpracy od dnia [...] maja 1990 r. do dnia [...] grudnia 1991 r. w zakładzie [...] T. S., stanowiącym prowadzenie działalności gospodarczej przez S. S. W dniu wydania rozkazu personalnego z dnia [...] marca 1995 r., obowiązywało zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych nr 41/91 z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów. Zgodnie z ust. 2 § 9 zarządzenia, do wysługi lat zalicza się ponadto okresy wymienione enumeratywnie: 1. służby w charakterze funkcjonariusza organów bezpieczeństwa państwa, porządku i bezpieczeństwa publicznego, 2. służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Straży Pożarnej, 3. służby w charakterze funkcjonariusza Służby Więziennej, 4. służby w Wojsku Polskim oraz Ludowym Wojsku Polskim, 5. działalności kombatanckiej na zasadach określonych w odrębnych przepisach, 6. pracy wykonywanej w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub danym stanowisku, 7. pracy wykonywanej na podstawie umowy – o naukę zawodu, przyuczenie do określonej pracy lub odbywanie wstępnego stażu pracy – przed dniem 1 stycznia 1975 r. oraz pracy w celu przygotowania zawodowego, 8. prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, 9. pozostawania bez pracy z przyczyn określonych w art. 1 ustawy z dnia 24 maja 1989 r. o przywróceniu praw pracowniczych osobom pozbawionym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne (Dz. U. Nr 32, poz. 172 ze zm.), 10. pobierania zasiłków, o których mowa w art. 12 i art. 15 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz. U. Nr 75, poz. 446 ze zm.), zgodnie z art. 17 tej ustawy. Do wysługi lat zaliczono skarżącemu okres zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy w R. [...] oraz okres potwierdzony w zaświadczeniu z dnia [...] stycznia 1995 r., z którego wynikało zgłoszenie do ubezpieczenia społecznego z tytułu współpracy w zakładzie T. S. w okresie od dnia [...] maja 1990 r. do dnia [...] grudnia 1991 r. Okresy te zaliczono ww. nieprawidłowo i wobec tego organ prawidłowo stwierdził, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 1995 r. dotyczący ustalenia wysługi lat, został wydany z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto wskazać również należy, że zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych podstawę ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości może stanowić dopiero aktualnie obowiązujący przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, w myśl którego termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat. Wobec powyższego, ustalenie okresów pracy policjanta należy uznać za czynność, której efektem jest przyjęcie określonego stanu faktycznego zgodnie z kryteriami zawartymi w przepisach obowiązującego prawa. Ustaleń w tym zakresie nie dokonuje się w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w takiej sytuacji istnieje obligatoryjna przesłanka (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego przewidzianego w przepisach art. 156-159 kpa i w konsekwencji stwierdzenia nieważności tego rozkazu personalnego, co w sprawie niniejszej organ prawidłowo uczynił. Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.