III SA/Gl 169/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2012 r. przy udziale – sprawy ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1 uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł ( słownie: dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., po rozpatrzeniu odwołania S.K. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego tejże Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 rok - uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w całości i przyznał S.K.płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok [...]w łącznej wysokości [...]zł. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy i argumentację prawną. W dniu [...]r. S.K. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B.wniosek o przyznanie płatności na rok [...] w którym zadeklarował do płatności trzy działki rolne oznaczone symbolem A, B, C, zlokalizowane w obrębie działek ewidencyjnych: nr [1], [2], [3], [4]w województwie [...] , powiat: m. B. , gmina M. B. , obręb S. . Powierzchnia działek zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na [...] r. do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 2,40 ha. Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej złożonego przez Stronę wniosku, w dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności S.K. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok [...] na łączną kwotę [...]zł, uwzględniając tym samym całość żądania Strony. W dniu [...]r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. zawiadomił S.K.o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...]r. oraz o przysługującym stronie na podstawie art. 10 k.p.a prawie czynnego udziału w postępowaniu, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Dnia [...]r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. wydał decyzję Nr [...], w której stwierdził nieważność decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał płatności bezpośrednie na rok 2009 nie uwzględniając wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego (PEG). Podczas ponownej analizy wniosku, w procesie kontroli administracyjnej, z wykorzystaniem danych powierzchni referencyjnej PEG (powierzchnia ewidencyjno - gospodarcza) dla działki ewidencyjnej nr [2], na której leży część działki rolnej C dokonano wykluczenia powierzchni, w następstwie czego zmniejszeniu uległa powierzchnia pozytywnie kwalifikowana do płatności JPO w stosunku do powierzchni deklarowanej przez S.K.we wniosku na rok [...]. W szczególności dla działki rolnej C leżącej na działce nr [2] o deklarowanej powierzchni użytków rolnych 1,84 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,30 ha. Ustalenia tych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta oraz na podstawie materiału graficznego czyli mapy, która zawiera w tle fotograficzny obraz powierzchni ziemi uzyskany ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych. W uzasadnieniu swojej decyzji organ poinformował, że dokonana kontrola administracyjna polega na sprawdzeniu danych wniosku z danymi istniejącymi już w systemie ZSZiK dla danego podmiotu oraz bazą ewidencji gruntów i budynków oraz z danymi złożonymi przez inne podmioty, w celu uniknięcia nienależnego wielokrotnego przyznania tej samej pomocy w odniesieniu do tego samego roku gospodarczego oraz w celu zapobieżenia nienależnej kumulacji pomocy przyznanej na podstawie odrębnych schematów pomocowych, np. programy rolno-środowiskowe, zalesienia, renty strukturalne. W ramach kontroli administracyjnej obowiązkowo przeprowadzana jest kontrola wizualna dostępnych załączników graficznych polegająca na sprawdzeniu czytelności wprowadzonych przez rolnika oznaczeń i adnotacji, przylegania działek ewidencyjnych, na których zadeklarowano działkę rolną oraz weryfikacji czy zadeklarowane działki leżą na terenach kwalifikujących się do płatności. Kontrola administracyjna wspierana jest przez zaimplementowane w systemie informatycznym dane przestrzenne tzn. dane wektorowe granic działek ewidencyjnych, dane wektorowe granic pól zagospodarowania oraz ortofotomapy cyfrowe z wykorzystaniem technologii geograficznych systemów informacyjnych (GIS). Kontrola administracyjna przebiega w oparciu o dane wektorowe PEG_JPO, PEG_UPO. Powierzchnie PEG_JPO i powierzchnia PEG_UPO są to powierzchnie ewidencyjno-gospodarcze wyliczane na podstawie danych wektorowych pozyskanych z obrazu ortofotomapy. Z ogólnej powierzchni działek deklarowanych do płatności JPO 2,40 ha organ ARiMR wykluczył powierzchnię 0,30 ha, jako tereny nie kwalifikujące się do płatności, co stanowi 14,29 % powierzchni stwierdzonej (2,10 ha). Powierzchnia stwierdzona została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zamieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16). W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B.po ponownej weryfikacji sprawy S. K. wydał [...] r. decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W decyzji tej przyznano S.K.jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, po uwzględnieniu sankcji wynikających z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 tj. jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. W dniu [...] r. Strona wniosła do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. odwołanie od tej decyzji. Skarżący w swym odwołaniu wyjaśnił, że wniosek o płatność na rok [...] złożył w oparciu o wypis z rejestru gruntów, kartę informacyjną zawierającą tabelaryczne zestawienie powierzchni kwalifikowanych w ramach poszczególnych działek oraz raport z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] r. Zwrócił też uwagę, że wniosek który otrzymał był częściowo wypełniony. Zaznaczył również, że w związku z otrzymaną decyzją zwrócił się do Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miejskiego w B. . Powierzchnie wykazane w operacie ewidencji gruntów są zgodne z danymi ujawnionymi w Księdze Wieczystej i nie uległy żadnym zmianom. Zarzuty Strony, w tym jednoznaczne wskazanie na fakt użytkowania spornej działki, zgodnie z deklaracją wniosku - stanowiły przesłankę do ponownego zbadania i zweryfikowania przez organ odwoławczy prawidłowości dotychczasowych ustaleń w zakresie powierzchni PEG. Organ odwoławczy rozpatrując zarzuty zawarte w piśmie odwoławczym odnośnie ustalenia niewłaściwej powierzchni działki rolnej C zwrócił się do Biura Kontroli na Miejscu - Wydział ds. GIS celem zweryfikowania wyników ustalonych przez organ pierwszej instancji. Biuro Kontroli na Miejscu - Wydział ds. GIS poinformowało, że w wyniku weryfikacji poprawności wyznaczenia powierzchni ewidencyjno - gospodarczej dla działki [2] ustalono: - [5] - poprawiono powierzchnię PEG z 1,54 ha na 1,55 ha, na działce znajduje się pole zagospodarowania typu Z (tereny zadrzewione lub zakrzewione) o powierzchni 0,09 ha oraz pole zagospodarowania typu K (tereny komunikacyjne) o powierzchni 0,03 ha, sprawdzono również granice działki ewidencyjnej na podstawie danych GML (standard wymiany danych geograficznych ) pozyskanych z Departamentu Baz Referencyjnych (wg danych GML powierzchnia ewidencyjna tej działki wynosi 1.6527 ha). Przetworzenie plików pomiarowych do formatu GML ma na celu umożliwienie zaimportowania pomiarów granic kontrolowanych działek rolnych do systemu ZSZIK. Warunkiem zaimportowania granic do systemu ZSZIK jest ich poprawność pod względem topologicznym. W związku z tym, szczegółowa analiza przedmiotowego wniosku pozwoliła dokonać modyfikacji przebiegu granic dla działki ewidencyjnej nr [2]. Wobec ustalenia nowej wartości powierzchni PEG dla spornej działki nr [2], gdzie PEG wynosi 1,55 ha, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. decyzją wydaną [...]r. nr [...]uchylił w całości zaskarżoną decyzję Nr [...]z dnia [...]r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B.i przyznał płatność w ramach wsparcia bezpośredniego. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał płatność w kwocie [...] zł po uwzględnieniu pomniejszeń w wysokości [...]zł, ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku (2,40 ha) a powierzchnią stwierdzoną (2,11 ha) kwota jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w kwestii wniosków o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 zastosowanie mają również przepisy Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. Podkreślił, że zgodnie z art. 146 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 zostało uchylone rozporządzenie (WE) nr 1782/2003. Jednocześnie zgodnie z art. 146 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 "odniesienia do rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 dokonywane w niniejszym rozporządzeniu traktowane są jako odniesienia do tego rozporządzenia obowiązującego przed uchyleniem", a odniesienia do rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 "dokonane w innych aktach traktowane są jako odniesienia do niniejszego rozporządzenia i odczytuje się je z tabelą korelacji zawartą w załączniku XVIII". Wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1-3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a, chyba, że przepisy stanowią inaczej. Podkreślił, że jedynie łączne spełnienie przez rolnika wszystkich wymienionych w przepisach przesłanek stanowi podstawę do ubiegania się o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał na przepisy wynikające z art., 14 i 15 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., zgodnie z którymi każde Państwo Członkowskie ustanawia zintegrowany system zarządzania i kontroli, zwany następnie "zintegrowanym systemem", który obejmuje m.in. system identyfikacji działek rolnych. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 zauważył, że system identyfikacji działek rolnych stosowany jest na poziomie działek referencyjnych takich jak działka katastralna (...) co zapewni jednolitą identyfikację każdej działki referencyjnej. Uwzględniając również brzmienie art. 2 pkt 26 ww. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 zwrócił uwagę, że działka referencyjna oznacza obszar ustalony geograficznie zachowujący unikalną identyfikację zarejestrowaną w GIS w systemie identyfikacyjnym Państwa Członkowskiego, o którym mowa w art. 18 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, zmienionym następnie przez rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009. Zgodnie zaś z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność, co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. W związku z tym organ uznał, że działkę referencyjną stanowi działka ewidencyjna, tj. jednostka powierzchniowa podziału kraju dla celów ewidencji gruntów i budynków. Dalej wskazał na treść art. 19 ust. 2 ww. rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, zgodnie z którym państwo członkowskie (...) rozprowadza wydrukowane uprzednio formularze w oparciu o obszary określone w poprzednim roku oraz dostarcza materiały graficzne wskazujące położenia takich obszarów (...). Zgodnie zaś z art. 25 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wyjaśnił, że rolnik składa wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na formularzach opracowanych i udostępnionych przez Agencję. Odnośnie zarzutu zawartego w piśmie odwoławczym, iż rolnik otrzymał częściowo wypełniony wniosek, mając na względzie treść art. 12 ust. 4 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, wskazał, że rolnik składając wniosek poprawia wstępnie zadrukowany formularz, jeżeli należy wprowadzić poprawki lub jeżeli jakakolwiek inna informacja podana na formularzu jest błędna. Jeżeli poprawki dotyczą powierzchni działki referencyjnej, rolnik podaje aktualną powierzchnię każdej z odnośnych działek rolnych, a w stosownych przypadkach wskazuje nowy obrys działki referencyjnej. Na koniec stwierdził, iż rolnik otrzymując wstępnie wypełniony formularz wniosku ma obowiązek dokonać zmian danych na tym formularzu w przypadku kiedy stwierdzi, iż wyznaczony maksymalny kwalifikowany obszar w ramach poszczególnych działek ewidencyjnych nie znajduje potwierdzenia w oparciu o aktualny stan faktyczny. Wskazał również, iż ustalenie czy dane grunty kwalifikują się do objęcia płatnościami w ramach systemów wsparcia bezpośredniego następuje w wyniku przeprowadzonej zgodnie z treścią art. 24 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 kontroli administracyjnej, która stosownie do treści art. 24 ust. Lit. C ww. rozporządzenia 796/2004 dotyczy zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych oraz weryfikują kwalifikację do pomocy określonych terenów, tzn. podlega porównaniu danych dotyczących poszczególnych działek rolnych zawartych we wniosku z danymi znajdującymi się w systemie identyfikacji działek rolnych, w tym szczególnie porównania powierzchni działek rolnych z wniosku z zapisaną w systemie identyfikacji działek rolnych maksymalną powierzchnią kwalifikowaną do płatności na poszczególnych działach ewidencyjnych, na których znajdują się deklarowane działki rolne. Zgodnie z tym przepisem płatności przysługują do powierzchni nie większej niż wyznaczony maksymalny kwalifikowany obszar. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu S. K., iż wypełniając wniosek posługiwał się oficjalnymi dokumentami państwowymi potwierdzonymi przez Urzędy państwowe tj. m. in. wypisem z rejestru gruntów, wskazał, że na potrzeby systemu jednolitej płatności obszarowej odnośnie do każdej działki referencyjnej ustala się maksymalny kwalifikowany obszar. Ten maksymalny kwalifikowany obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych dla danej działki ewidencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, obejmując m.in. grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe. Ponadto podkreślił, że definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego określona w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, na podstawie której wyznaczana jest powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru różni się od definicji użytków rolnych określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454, z późn. zm.), na podstawie której określane są powierzchnie użytków rolnych w ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Zatem powierzchnie użytków rolnych określone dla danej działki ewidencyjnej w systemie EGiB nie są tożsame z powierzchnią maksymalnego kwalifikowanego obszaru i tym samym nie mogą stanowić powierzchni, do której przyznawana jest jednolita płatność obszarowa. Odnośnie powołania się na Raport z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] r. organ zwrócił uwagę, że Inspektorzy przeprowadzający kontrolę zastosowali kod błędu DR25 oznaczający - brak możliwości identyfikacji granic działki rolnej, ponieważ jest ona położona na znacznie większym obszarze od zadeklarowanej powierzchni. W uwagach zawarto informację o treści Kompleks jednolitej uprawy różnych wnioskodawców, brak granic. Natomiast w odniesieniu do Karty informacyjnej organ odwoławczy wskazał na fakt, iż dla działek ewidencyjnych objętych wnioskiem Strony nie było wyznaczonych wartości PEG. Organ drugiej instancji zwrócił również uwagę na fakt, że przedmiotem wnioskowania o płatności ONW na rok 2009 i jednocześnie przedmiotem postępowania organu ARiMR winien być stan faktyczny użytkowanych gruntów rolnych objętych wnioskiem zarówno, co do powierzchni użytkowanej rolniczo, rodzaju uprawy, jak również utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów 124 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Organ odwoławczy rozpatrując zarzuty zawarte w piśmie odwoławczym odnośnie ustalenia niewłaściwej powierzchni działki rolnej C zwrócił się do Biura Kontroli na Miejscu -Wydział ds. GIS celem zweryfikowania wyników ustalonych przez organ pierwszej instancji. Biuro Kontroli na Miejscu - Wydział ds. GIS poinformowało, że w wyniku weryfikacji poprawności wyznaczenia powierzchni ewidencyjno - gospodarczej dla działki [2] ustalono: [5] - poprawiono powierzchnię PEG z 1,54 ha na 1,55 ha, na działce znajduje się pole zagospodarowania typu Z (tereny zadrzewione lub zakrzewione) o powierzchni 0,09 ha oraz pole zagospodarowania typu K (tereny komunikacyjne) o powierzchni 0,03 ha, sprawdzono również granice działki ewidencyjnej na podstawie danych GML (standard wymiany danych geograficznych ) pozyskanych z Departamentu Baz Referencyjnych (wg danych GML powierzchnia ewidencyjna tej działki wynosi 1.6527 ha). Przetworzenie plików pomiarowych do formatu GML ma na celu umożliwienie zaimportowania pomiarów granic kontrolowanych działek rolnych do systemu ZSZIK. Wobec powyższego szczegółowa analiza przedmiotowego wniosku pozwoliła dokonać modyfikacji przebiegu granic dla działki ewidencyjnej nr [2]. Wobec ustalenia nowej wartości powierzchni PEG dla spornej działki nr [2], gdzie - PEG wynosi 1,55 ha, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. stwierdza, że po przeprowadzonej kontroli administracyjnej powierzchnia stwierdzona dla JPO na rok 2010 wynosi 2,11 ha. We wniosku o przyznanie płatności na rok [...] zadeklarowana została powierzchnia 2,40 ha. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnia stwierdzoną wynosi 0,29 ha, co stanowi zawyżenie powierzchni i wynosi 13,74 % powierzchni stwierdzonej. Zgodnie z art. 51, Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE ) nr 1782/2003 i (WE) 73/200, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. WE L 141 z 30.04.2004 r., str. 18, ze zm.) wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha uprawy w 2009 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 listopada 2009 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2010 r. (Dz. U. Nr 188, poz. 1462) i wynosi [...] zł. Początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej wynosi [...] zł. Ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku (2,40 ha) a powierzchnią stwierdzoną (2,11 ha) kwota jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. W związku z powyższym kwota jednolitej płatności została pomniejszona o kwotę w wysokości [...] zł, czyli kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnia stwierdzoną. Kwota przyznanej jednolitej płatności obszarowej po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wynosi [...] zł. W dniu [...] r. S. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wskazał, że powierzchnie działek nie uległy żadnym zmianom i są zgodne z danymi ujawnionymi w Urzędzie Miejskim Wydział Geodezji i Kartografii oraz zawartymi w księdze wieczystej. Skarżący wyjaśnił, iż wniosek o płatność na rok 2009 złożył w oparciu o wypis z rejestru gruntów, kartę informacyjną zawierającą tabelaryczne zestawienie powierzchni kwalifikowanych w ramach poszczególnych działek oraz raport z kontroli przeprowadzonej na miejscu w dniu [...] r. Organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty podniesione przez S.K.w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie wykazują okoliczności mogących mieć wpływ na przyjęty tryb postępowania. Organ wskazał, że w skardze S. K.podniósł te same argumenty, co w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, a mianowicie, iż przy wypełnianiu wniosku posługiwał się oficjalnymi dokumentami państwowymi potwierdzonymi przez Urzędy Państwowe. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi nie znajdując w niej podstaw do zmiany swego stanowiska. Uznał bowiem, że zarzuty podniesione w skardze, tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, a dokumentacja i cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Na koniec Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zwrócił uwagę, że płatności mogą być przyznawane rolnikom spełniającym warunki ściśle określone przez prawo. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i niekorzyść stanowią rażące naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwany dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem można organom skutecznie zarzucić, iż przy rozstrzyganiu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j.: Dz. U. 2008 r. Nr 170, poz. 1051), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W myśl art. 3 ust. 3 tej ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z treści tego przepisu wynika więc, że wyłącza on zastosowanie niektórych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, niemniej sam zawiera dyrektywę, stosownie do której organ administracji publicznej w toku postępowania stoi na straży praworządności. Uprawniony jest zatem pogląd, że organy administracji publicznej realizując zasadę praworządności, mimo, iż są związane zakresem wniosku strony, mają obowiązek precyzyjnie ustalić zakres tego żądania, a stwierdzając rozbieżność wniosku z danymi posiadanymi przez organ, winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i o jego wynikach poinformować składającego wniosek. Ograniczenie się bowiem do wyciągnięcia konsekwencji w późniejszym okresie tj. na etapie już orzekania - nie daje się pogodzić z potrzebą uwzględnienia przy załatwianiu spraw słusznego interesu obywateli. W [...] r. kontrola przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przebiegała według zasad określonych przepisami rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243). Zgodnie z odpowiednimi przepisami, niezależnie od rodzaju przyznawanej pomocy, każdy wniosek podlega kontroli administracyjnej, a kontrolą obejmuje się wszystkie elementy możliwe do sprawdzenia za pomocą działań administracyjnych. Z kolei według art. 29 akapit 2 powołanego rozporządzenia nr 796/2004, do kontroli pojedynczych wniosków w ramach systemów pomocy obszarowej państwa członkowskie mogą wykorzystywać teledetekcję, postępując w sposób określony w art. 32 ust. 1 lit. a) i b), czyli: przeprowadzając fotointerpretację obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych wniosku podlegającego kontroli w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni; przeprowadzając fizyczne inspekcje terenowe na wszystkich działkach rolnych, których fotointerpretacja nie umożliwia zweryfikowania dokładności deklaracji w sposób, który zadowalałby właściwe organy. W myśl art. 28 ust. 2 akapit 2 rozporządzenia, gdy kontrola przeprowadzona metodą teledetekcji wykaże nieprawidłowości, umożliwia się rolnikowi podpisanie sprawozdania z kontroli, zanim właściwy organ wyciągnie wnioski z ustaleń w zakresie ewentualnych zmniejszeń płatności lub wykluczeń. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, aby sprawozdanie z kontroli przeprowadzonej według reguł określonych w art. 32 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia nr 796/2004 zostało stronie przesłane. W aktach znajdują się natomiast raporty z kontroli administracyjnych zawierające różne wyniki, przy czym trudno stwierdzić czy wszystkie dotyczą roku 2009. Kilkakrotnie wykryto nieprawidłowości dotyczące deklarowanej działki rolnej C, ale nie wyjaśniono czy odnoszą się do okresu objętego wnioskiem. Uznano, iż to strona winna przedstawić prawidłowe dane deklarowanego obszaru. Przypomnieć należy, że zasady i tryb przyznawania jednolitej płatności obszarowej określone zostały w art.7 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ustawa ta jest aktem prawnym uzupełniającym regulacje zawarte w przepisach powołanych w art. 1 Rozporządzeń Rady (WE) i Komisji (WE) (które są stosowane bezpośrednio), w zakresie przekazanym do kompetencji państw członkowskich. Przyznawanie jednolitej płatności obszarowej odbywa się w postępowaniu administracyjnym, w którym właściwy organ decyzją rozstrzyga, czy ubiegający się wnioskodawca jest rolnikiem spełniającym przesłanki uprawniające do otrzymania tej płatności. Art. 3 ust. 2 pkt 4 tej ustawy istotnie, w stosunku do reguł określonych w k.p.a., modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. W szczególności organ nie z urzędu, a na wniosek strony udziela jej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Również jedynie na żądanie strony zapewnia jej czynny udział w postępowaniu. Nie stosuje się w tym postępowaniu art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała. Jednak w myśl art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy stwierdzić, że rzeczywiście na rolniku ciążą obowiązki podawania we wniosku prawidłowych danych, a także poinformowania organu o każdym fakcie wpływającym na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności czy też o każdej zmianie mającej wpływ na wysokość przyznanej płatności. Jednak zupełnie nieprzekonujące jest stanowisko organów obu instancji, które powołując się na kolejne kontrole administracyjne wniosku i nie dysponując żadnym innym materiałem dowodowym, poza pozyskanym podczas kontroli przeprowadzonej metodą teledetekcji w [...] r. ustaliły mniejszą powierzchnię działek rolnych, kwalifikujących się do płatności. Z uzasadnienia decyzji organów wynika, że dokonano nowych pomiarów systemem informatycznym. Jednak powołane wyżej przepisy rozporządzeń unijnych nie ograniczają możliwości weryfikacji tych pomiarów poprzez pomiary fizyczne podczas kontroli na miejscu. Art. 51 ust.1 rozporządzenia nr 796/2004, który określa skutki zadeklarowania większych powierzchni upraw do płatności obszarowych niż rzeczywiście kwalifikujące się w zależności od wielkości "przedeklarowania" stosuje się, gdy nie budzi wątpliwości poprawność ustalenia "powierzchni przedeklarowanej". Tymczasem w niniejszej sprawie istnieją rozbieżności w materiale dowodowym, które wymagały wyjaśnienia już na etapie postępowania zakończonego decyzją o stwierdzeniu nieważności pierwotnej decyzji o przyznaniu jednolitej płatności obszarowej. Bez fizycznego pomiaru obszaru na miejscu z uwzględnieniem daty powstania wyłączeń części działki nie można było wywieść negatywnych dla strony wniosków, na których oparły rozstrzygnięcia organy. Oczywiście obecnie pozostaje do wyjaśnienia kwestia wpływu upływu czasu na powstałe ew. wyłączenia powierzchni działki (np. co do zadrzewienia i zakrzewienia i innych czynników wpływających na przyznanie w/w płatności). To jednak organ winien ocenić, czy ewentualna kontrola na miejscu ułatwi ustalenie stanu faktycznego w [...] r. Natomiast ewentualne trudności w ustaleniu stanu faktycznego w wyniku kontroli przeprowadzonej bezpośrednio na działce mogą jedynie powodować, że podstawą przyznania jednolitej płatności obszarowej winny być w takim przypadku dane przestawione przez stronę we wniosku o ich przyznanie. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organy Agencji dokonają w razie potrzeby pomiaru spornej działki na miejscu z uwzględnieniem wieku drzew, krzewów itp. i mających znaczenie dla przyznania jednolitej płatności obszarowej ewentualnych pozostałych cech terenu. Ocenią, czy drzewa, krzewy mogły pozostawać na działce już w [...] r. i jaki to może mieć wpływ na rozpatrywaną sprawę. W zależności od ustaleń ocenią "stopień przedeklarowania powierzchni" oraz dokonają odpowiedniej subsumcji przepisów prawa materialnego, przewidujących obniżki i wykluczenia z płatności Również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2011 r. o sygn. akt III SA/Po 757/2010 wyrażono pogląd, że nie można wykluczyć niedokładności ortofotomapy. Ortofotomapa wykonana na podstawie zdjęć lotniczych jest najlepszym narzędziem do pomiaru działek rolnych, ponieważ wykonane na jej podstawie obliczenia są równie dokładne jak kontrola na miejscu. Jednakże zdarzają się sytuacje, w których wektoryzacja nie została przeprowadzona wystarczająco precyzyjnie np. po cieniach zamiast po miedzach. Jednakże ze względu na obowiązek wizualizacji każdej działki rolnej, dla której rolnik deklaruje powierzchnię większą od powierzchni PEG (powierzchnia ewidencyjno- gospodarczej wyznaczonej przez agencję na podstawie pomiaru powierzchni użytkowej rolniczo na obrazie ortofotomapy) - wszystkie takie przypadki są weryfikowane w procesie kontroli administracyjnej przez pracowników biur powiatowych ARiMR . Następnie są zwracane wykonawcy danych LPIS jako reklamacja. Odnosząc te spostrzeżenia do rozpoznawanej sprawy, zauważyć trzeba, że skarżący konsekwentnie akcentował, iż wnioskowane przez niego do przyznania płatności działki mają łączną powierzchnię 2,40 ha. Powierzchnia działek od wielu lat nie uległa zmianie, nie była wcześniej tj. w [...] r. kwestionowana. Natomiast w niniejszym postępowaniu organy obu instancji w wydanych decyzjach, powołując się na dostępną w systemie ZSZIK ortofotomapę, kilkakrotnie zakwestionowały podawaną przez stronę powierzchnię nieruchomości stwierdzając, iż jest ona mniejsza od zadeklarowanej, przy czym podawały w zależności od wyników kontroli różne wielkości powierzchni zadeklarowanej działki, nie wskazując przy tym czy te różne wielkości dotyczą roku [...], czy również kolejnych lat nie objętych wnioskiem. Należy przy tym wskazać, że w rozpatrywanej sprawie jak wynika z akt administracyjnych, decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B.z dnia [...] r., nr [...] przyznająca skarżącemu płatności na rok [...] r. w wysokości [...] zł opierała się na odmiennych od późniejszych ustaleniach dotyczących stwierdzonej przez organ powierzchni nieruchomości wynikających z raportu z kontroli administracyjnej Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. , decyzją z dnia [...] r., nr [...] stwierdził nieważność owej decyzji z dnia [...] r., bowiem za rażące naruszenie prawa uznał fakt nie zastosowania pomniejszenia płatności (sankcje) z racji przekroczenia powierzchni kwalifikowanej. Z akt administracyjnych nie wynika jednak celowość, zakres i sposób przeprowadzenia tej kontroli. Rażące naruszenie prawa powinno być oczywiste, a nie domyślne. Kilkakrotne kontrole w niniejszym postępowaniu zakończone w każdym przypadku innym wynikiem budzą wątpliwości co do rzetelności weryfikacji powierzchni działki. Ponadto wobec stwierdzonej sprzeczności organ analizując wniosek, winien był poinformować o dysproporcji w powierzchni działki skarżącego, realizując zasadę wynikającą z § 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak również przeprowadzić stosowne czynności wyjaśniające w tym zakresie przy udziale strony. Dla wydania prawidłowej decyzji w tym zakresie koniecznym jest zweryfikowanie wielkości powierzchniowych deklarowanych przez stronę działek w sposób przejrzysty, zrozumiały i przekonujący. Dopiero szczegółowa analiza zebranego materiału dowodowego pozwoli na jednoznaczne ustalenie zasadności złożonego w dniu [...] r. wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej z faktycznym, rzeczywistym obszarem posiadanych przez wnioskodawcę gruntów. Wymogi, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna zawarte są w art. 107 k.p.a. Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja nie spełnia wskazanych wymogów, bowiem jest obszerna, ale jednocześnie nieczytelna, niejasna, a przede wszystkim nie wynika z niej, przyczyna ewolucji powierzchni zadeklarowanej działki, a w szczególności z jakich przyczyn kilkakrotnie weryfikowana jest powierzchnia tej samej działki, za każdym razem z innym rezultatem oraz z jakich przyczyn dopiero ostatnia kontrola powierzchni dała miarodajny wynik. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Jednocześnie też powinno ono stwarzać organom nadzoru oraz sądom administracyjnym możliwość sprawdzenia, czy w sprawie, co do okoliczności faktycznych dokonano wszystkich koniecznych ustaleń, a także toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenia motywów rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Opolu, z 12 lipca 2011 r., sygn. II SA/Op 186/11, Lex nr 1012094). Reasumując przedstawione okoliczności faktyczne i prawne rozpoznawanej sprawy - w ocenie Sądu - nie można kategorycznie stwierdzić, że S. K. zawyżył w [...] r. powierzchnię deklarowanej we wniosku działki, a jeśli tak to w jakim zakresie i z jakich przyczyn. Ponownie rozpatrując sprawę, organ wyda decyzję uwzględniającą powyższe wskazania Sądu. Przede wszystkim organ oceni czy nie naruszono reguł postępowania zawartych w art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz uzasadni wydane rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami zawartymi w art. 107 k.p.a. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a to z art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż w sposób niejasny i niezrozumiały wskazano motywy zaskarżonej decyzji, a zwłaszcza nie zostały w sposób przejrzysty wyjaśnione i uzasadnione ustalenia faktyczne. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli Sądu tym bardziej, że akta administracyjne nie są kompletne, nie zawierają bowiem wszystkich dokumentów zebranych w wyniku poszczególnych kontroli. Nie można ocenić, w kontekście wielu kontroli i różnych wyników powierzchni czy ostatnia kontrola powierzchni działki jest prawidłowa oraz czy dotyczy roku [...] jako okresu objętego wnioskiem. Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z wnioskiem skarżącego zasądzając na jego rzecz od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. kwotę 200,-zł. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania decyzji do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.