I OSK 148/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt III SAB/Łd 16/12 w sprawie ze skargi E. J. C. na bezczynność Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. w przedmiocie niepodjęcia uchwały opiniującej kandydaturę skarżącej na członka Kolegium RIO w Ł. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. J. C. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 16/12 oddalił skargę E. J. C. na bezczynność Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. w przedmiocie niepodjęcia uchwały opiniującej kandydaturę skarżącej na członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: E. J. C. przystąpiła do konkursu na etatowego członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Przewodniczący Komisji Konkursowej poinformował E. J. C. o wynikach postępowania konkursowego. Kandydatka otrzymała w części I konkursu łącznie [...] punkty. Komisja Konkursowa podjęła uchwałę o przedstawieniu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. kandydatury E. J. C. na członka etatowego Kolegium. Przewodniczący komisji konkursowej, przedstawił Kolegium Izby listę kandydatów oraz dokumentację z przebiegu postępowania konkursowego, celem zaopiniowania kandydata. Na posiedzeniu w dniu [...] marca 2012 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. podjęło uchwałę nr [...] o negatywnym zaopiniowaniu kandydatury E. J. C. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej, poinformował E. J. C., że wobec nieuzyskania większości głosów (art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych) nie może skierować do Prezesa Rady Ministrów wniosku w sprawie powołania jej na stanowisko etatowego członka Kolegium RIO. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. E. J. C. wezwała Kolegium RIO do podjęcia uchwały w przedmiocie zaopiniowania jej kandydatury na członka Kolegium. Strona podniosła, że do wyłącznej właściwości kolegium izby należy opiniowanie kandydatów na członków kolegium. Kolegium ma nie tylko kompetencje, ale i obowiązek zaopiniowania przedstawionego przez komisję konkursową kandydata na członka kolegium. Czynność ta musi być dopełniona, jest prawnym obowiązkiem tego organu, zaniechanie w tym zakresie nie może prowadzić do unicestwienia ustawo określonych reguł i zasad postępowania. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Przewodniczący RIO w Ł. poinformował kandydatkę, że podjęta została w jej przypadku uchwała o charakterze negatywnym (uchwała z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]) Ponadto Przewodniczący RIO w Ł. poinformował, że wobec brzmienia art. 15 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych trudno jest wskazać jakimi motywami kierowali się członkowie kolegium podczas głosowania. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. E. J. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność organu administracji publicznej. Wniosła o stwierdzenie bezczynności Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. polegającej na niepodjęciu uchwały opiniującej kandydaturę skarżącej na członka Kolegium RIO w Ł. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że skoro żaden przepis ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych nie odnosi się do treści uchwały Kolegium (pozytywna - negatywna), a jedynie do faktu jej podjęcia, pismem z dnia [...] marca 2012 r. wezwała RIO w Ł. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niepodjęciu czynności, której obowiązek dokonania wynika z przepisu prawa. Pismem [...] z dnia [...] kwietnia 2012 roku Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej - Przewodniczący Kolegium RIO w Ł., negatywnie odniósł się do wniosku skarżącej stwierdzając, że Kolegium podjęło uchwałę negatywną, co do jej kandydatury. Jak jednak wynika z protokołu posiedzenia Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z dnia [...] marca 2012 r. na posiedzeniu głosowano jedynie opinię w przedmiocie zaopiniowania kandydatury skarżącej. Wynik głosowania był następujący: za kandydaturą było 6 głosów, przeciw 5, wstrzymało się 5. Przewodniczący Kolegium, na podstawie tak protokołowanych wyników głosowania, stwierdził w tymże protokole negatywne zaopiniowanie kandydatury. Zdaniem skarżącej powyższe stanowisko nie jest trafne. Skoro art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych dla podjęcia uchwał określonych w art. 18 ust. 1 (w tym i pkt 5b), tj. opiniowanie kandydatów na członków kolegium tej ustawy wymaga bezwzględnej większości, to wymaga jej zarówno do podjęcia opinii pozytywnej, jak i negatywnej. Żaden przepis ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych nie stawia znaku równości między brakiem podjęcia uchwały pozytywnej, a podjęciem uchwały negatywnej. W ocenie skarżącej w świetle powyższego należy uznać, że żadna uchwała nie została przez Kolegium RIO w Ł. podjęta, a skarga zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Ł. wnosiła o jej odrzucenie. Organ wskazał, że skarżąca - formułując zarzuty skargi - nie podjęła próby zakwalifikowania zaskarżonej czynności do określonej kategorii spraw objętych kognicją sądów administracyjnych, a wymienionych w art. 3 § 1 pkt 1-7 P.p.s.a. W piśmie procesowym z dnia 17 sierpnia 2012 r. skarżąca podniosła, że zaskarżona czynność mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przedmiotowy konkurs zakłada przeprowadzenie szeregu czynności opisanych w przepisach ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych oraz przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 kwietnia 2004 r. Procedura konkursu mieści się w zakresie norm prawa administracyjnego publicznego, a podejmowane w ramach tej procedury akty lub czynności odnoszą się do uprawnień osoby uczestniczącej w postępowaniu konkursowym. W przypadku wyboru przez komisję konkursową danej osoby, jako kandydata, który zostanie przedstawiony kolegium regionalnej izby obrachunkowej – uczestnik ma prawo uzyskania opinii co do swojej osoby wyrażonej przez kolegium izby oraz prawo do przedstawienia jego kandydatury, jako kandydata na członka kolegium, Prezesowi Rady Ministrów, do czego niezbędny jest wniosek prezesa izby. Zdaniem skarżącej ma ona w tym postępowaniu określone uprawnienia, którym odpowiadają stosowne obowiązki, w szczególności wynikająca z art. 18 ust. 1 pkt 5b ustawy o rio powinność kolegium zaopiniowania kandydata, co nie determinuje oczywiście powołania (po dokonaniu stosownych czynności przez prezesa rio) przez Prezesa Rady Ministrów danej osoby na stanowisko członka kolegium izby. Udokumentowane protokołem posiedzenia Kolegium RIO w Ł. czynności wskazują, biorąc pod uwagę art. 18 ust. 2 ustawy o rio, na fakt niepodjęcia przez Kolegium RIO w Ł. uchwały wymaganej art. 18 ust. 1 pkt 5b ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę na bezczynność w pierwszej kolejności odniósł się do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę o jej odrzucenie i stwierdził, że sprawa ta mieści się w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zaskarżona przez E. C. uchwała w sprawie zaopiniowania jej kandydatury na członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. ma charakter aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., z zakresu administracji publicznej i dotyczy sfery praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podkreślono przy tym, że uchwała kolegium izby – organu administracji publicznej - o negatywnym zaopiniowaniu kandydata na członka kolegium izby – w celu przedstawienia jego kandydatury - Prezesowi Rady Ministrów, nie pozostaje bez wpływu na sytuację osoby zainteresowanej, która w odpowiedzi na ogłoszenie konkursu wzięła w nim udział. Zdaniem Sądu I instancji, czynności podejmowane w toku konkursu, na podstawie i w granicach prawa, przez kolegium regionalnej izby obrachunkowej jako organu administracji publicznej mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatem są uczestnicy konkursu realizujący swoje własne uprawnienia do udziału w konkursie. Ogłoszenie konkursu i zgłoszenie w nim udziału przez określoną osobę nie jest źródłem powstania zobowiązaniowego stosunku prawnego pomiędzy uczestnikiem konkursu a organem administracji publicznej przeprowadzającym konkurs. Powstałe w związku z prowadzeniem konkursu stosunki prawne między uczestnikami konkursu a organem administracji publicznej nie są oparte na równości (równorzędności) podmiotów. Sytuacja prawna uczestników konkursu jest kształtowana w drodze jednostronnych władczych rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji publicznej. Rozstrzygnięcia dotyczące zatem m. in. opiniowania kandydata biorącego udział w konkursie na członka kolegium są aktami stosowania prawa przez organ administracji publicznej, które kształtują sytuację prawną uczestników konkursu. Powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 857/12 oraz z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt OSK 460/04 stwierdzono, że postępowanie konkursowe jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej a badanie zgodności z prawem wyników konkursu podlega kognicji sądów administracyjnych. W dalszej części rozważań wskazano, że jak wynika z akt sprawy w dniu [...] marca 2012 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. podjęło uchwałę nr [...] o zaopiniowaniu negatywnie kandydatury E. C. na etatowego członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. Skoro uchwała została podjęta, to organ nie był w bezczynności. To, że uchwała rozstrzyga negatywnie o uprawnieniach skarżącej nie oznacza, że organ zwleka z wydaniem aktu. Wobec powyższego nie było podstaw do zastosowania art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem istotą żądania dochodzonego w skardze na bezczynność jest zobowiązanie organu przez sąd administracyjny do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła E. J. C., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, względnie zmiany zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi. Ponadto wnosząca skargę kasacyjną wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię - a konkretnie art. 18 ust. 1 pkt 5b oraz ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, polegającą na uznaniu, że uchwała o zaopiniowaniu skarżącej jako kandydata na członka kolegium została podjęta, w sytuacji gdy uchwała taka nie została podjęta lub jest uchwałą nieistniejącą; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 106 § 5 w zw. z art. 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprawidłową kontrolę działalności administracji publicznej wskutek zaakceptowania błędnych ustaleń faktycznych i prawnych organu w przedmiocie twierdzenia o podjęciu uchwały o zaopiniowaniu kandydata w sytuacji, gdy wskazana uchwała z dnia [...] marca 2012 r. jest nieistniejąca wskutek braku określenia zakresu uchwały i bezwzględnej większości głosów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych nie zawiera ona zapisu, że uchwałę można sformułować tylko w sposób pozytywny dla kandydata. Nigdzie w ustawie nie pada stwierdzenie, że komisja konkursowa proponuje Kolegium kandydaturę z wnioskiem o pozytywne czy też negatywne zaopiniowanie. W proponowanym porządku obrad zamieszczonym w protokole z posiedzenia Kolegium RIO w Ł. z dnia [...] marca 2012 r. stwierdzono, że punktem 3 porządku obrad jest zaopiniowanie kandydata na etatowego członka Kolegium RIO w Ł., bez zamieszczenia proponowanej treści uchwały. Zatem nie można stwierdzić, czy Kolegium została zaproponowana uchwała "za", "wstrzymujący się" czy też "przeciw". Ponadto wskazano, że bezwzględna liczba głosów oznacza najmniejszą całkowitą liczbę większą aniżeli połowa liczby wszystkich osób biorących udział w głosowaniu. Ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych doprecyzowuje, iż głosowanie takie musi odbyć się w obecności co najmniej 1/2 liczby członków kolegium izby i ten wymóg został dochowany. Jak wynika z dokumentu zatytułowanego "uchwała Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...]" "za" oddano 6 głosów, "przeciw" 5, natomiast głosów "wstrzymujących się" oddano 5. Zatem, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I Instancji błędnie ustalił, że uchwała została podjęta, w sytuacji, gdy brak jest określenia, czy opinia ta powinna być pozytywna, czy negatywna. Skoro przy podjęciu uchwały obecnych było 16 członków Kolegium RIO w Ł., to większość bezwzględna dla podjęcia jakiejkolwiek uchwały wynosi 9 głosów. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 106 § 5 w zw. z art. 3 P.p.s.a. stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie zbadał w ogóle okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, co do której strony toczą spór, tj. oceny, czy uchwała z dnia [...] marca 2012 r. jest uchwałą istniejącą czy nieistniejącą, to naruszono przepisy o postępowaniu, a naruszenie to nie tylko miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, ale wręcz o nim zadecydowało. Sąd bez jakiegokolwiek uzasadnienia przyjął jako własne stanowisko organu co do faktu spornego, a zatem w zakresie oceny dowodów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie podjęto próby ustalenia, jaka była większość bezwzględna wymagana w przedmiotowej sprawie i czy została zachowana. Pominięto także ustalenia, czy uchwała została podjęta, co jest istotne dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności. Ponadto Sąd I instancji nie ocenił sposobu podjęcia uchwały. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. sądom administracyjnym powierzona została kontrola działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, jak i bezczynność organów w tym zakresie (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, str. 86). W zaskarżonym wyroku Sad I instancji uznał, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. nie pozostaje w bezczynności, albowiem w dniu [...] marca 2012r. podjęło uchwałę nr [...] o zaopiniowaniu negatywnie kandydatury E. C. na etatowego członka Kolegium. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić, gdyż uchwała ta rozstrzygała o uprawnieniach skarżącej i została załatwiona w formie prawnie określonej. Należy przy tym podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając skargę na bezczynność nie był uprawniony do merytorycznej oceny uchwały z dnia [...] marca 2012 r. Prawidłowość tego aktu, w tym kwestie odnoszące się do warunków formalnych, takie jak np. liczba oddanych głosów, mogą stanowić natomiast przedmiot oceny w przypadku zaskarżenia ww. uchwały w trybie przewidzianym prawem. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest wiadome z urzędu, że E. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], która została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Łd 654/12. W postępowaniu tym, rozstrzygając merytorycznie o zasadności skargi, zostanie dokonana ocena legalności uchwały opiniującej negatywnie kandydaturę skarżącej. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 106 § 5 w zw. z art. 3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W myśl art. 106 § 5 P.p.s.a do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Przepisy te stanowią wyjątek od zasady, zgodnie z którą sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wnosiła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, a Sąd I instancji zasadnie przyjął, że zgromadzone w sprawie dowody były wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.