II OSK 2630/12

Dnia 28 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 562/12 w sprawie ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "Szpital Miejski w R.-Z." Sp. z o.o. w R. Z. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 17 stycznia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "Szpital Miejski w R.-Z." Sp. z o.o. w R. Z. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 562/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "Szpital Miejski w R.Z." Sp. z o.o. w R. Z. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 17 stycznia 2012 r. znak: [... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia 17 stycznia 2012 r., Główny Inspektor Sanitarny, po rozpoznaniu odwołania Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Szpitala Miejskiego w R.Z. Sp. z o.o., od decyzji Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 22 listopada 2011 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Targu z dnia 18 kwietnia 2011 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotem postępowania zakończonego wspomnianą wyżej decyzją z dnia 18 kwietnia 2011 r. były przede wszystkim uchybienia techniczno-funkcjonalne, pozostające w sprzeczności z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 31, poz. 158), stwierdzone podczas kontroli w dniu 29 marca 2011 r. w w/w szpitalu. W związku z powyższym, ostateczną decyzją z dnia 18 kwietnia 2011 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Nowym Targu nakazał stronie zapewnienie prawidłowej funkcjonalności bloku operacyjnego oraz doprowadzenie do należytego stanu higieniczno - sanitarnego wskazanych w decyzji pomieszczeń i urządzeń. Podstawą prawną tej decyzji był art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851) (dalej: upis), art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570) oraz § 2 ust. 1, § 26, § 35, § 36 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 31, poz. 158) i § 14 Działu III rozdziału 1 i § 93 Działu IV rozdziału 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.). W dniu 10 października 2011 r. do Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie wpłynął wniosek NZOZ "Szpital Miejski w R.Z." o stwierdzenie nieważności decyzji PPIS w Nowym Targu z dnia 18 kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu wnioskodawca zarzucono m. in., że organ całkowicie pominął treść § 41 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. Mając na uwadze powyższy przepis zakłady opieki zdrowotnej muszą ostatecznie spełnić te wymagania do dnia 31 grudnia 2016 r., a zatem organ nie miał podstaw do ustalenia, że stwierdzone uchybienia stanowią naruszenie rozporządzenia z dnia 2 lutego 2011 r. Po rozpoznaniu w/w wniosku Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Targu z dnia 18 kwietnia 2011 r. Organ I instancji wskazał, że program dostosowawczy nie wyłącza możliwości bieżącej oceny stanu sanitarnego zakładów opieki zdrowotnej i nakazania usunięcia nieprawidłowości stwarzających zagrożenie epidemiologiczne. W wyniku rozpoznania odwołania NZOZ - Szpitala Miejskiego w R. Z. Sp. z o.o. od powyższej decyzji Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że naruszenie wymogów higienicznych i zdrowotnych, określonych w rozporządzeniu z dnia 2 lutego 2011 r. powodowało konieczność wydania decyzji na podstawie art. 27 ust. 1 upis Odnosząc się do argumentu skarżącego dotyczącego zastosowania przepisu § 40 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 lutego 2011 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazany przepis ma wyłącznie charakter przepisu dostosowawczego, a jego wyłącznym celem jest wprowadzenie okresu dostosowawczego dla tych warunków. Natomiast istnienie okresu dostosowawczego nie oznacza, iż obowiązujące we wskazanym względzie regulacje prawne mają charakter względnie obowiązujący. Organ II instancji wyjaśnił, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie mają charakteru postulatywnego. Obowiązują one co do zasady bezwzględnie lub względnie (jeżeli względność obowiązywania wynika z brzmienia samego przepisu). Istnienie okresu dostosowawczego w przepisach dostosowujących (przejściowych) nie niweluje mocy wiążącej przepisów ww. rozporządzenia. Założeniem przepisów przejściowych we wskazanym rozporządzeniu jest określenie maksymalnej daty do końca której każdy zakład opieki zdrowotnej ma obowiązek dostosować swoje pomieszczenia i urządzenia do nowych przepisów. Zatem w sprzeczności z tą regulacją nie pozostaje konieczność dostosowania tych pomieszczeń i urządzeń do nowych przepisów w terminie wcześniejszym, kiedy źródłem takiego obowiązku jest znajdująca swoją prawną podstawę decyzja administracyjna organu nadzoru sanitarnego. Z uwagi na powyższe, Główny Inspektor Sanitarny podzielił stanowisko Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, iż fakt istnienia programu dostosowawczego nie zwalnia od działań zmierzających do poprawy stanu sanitarnego i technicznego pomieszczeń, a program dostosowawczy nie wyłącza możliwości bieżącej oceny stanu sanitarnego zakładów opieki zdrowotnej i nakazania usunięcia nieprawidłowości stwarzających zagrożenie epidemiologiczne. Ponadto organ uznał, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie był charakter prawny przepisów dostosowawczych wobec regulacji określających wymagania higieniczne i zdrowotne, dlatego też w rozpatrywanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W skardze na powyższą decyzję do WSA w Warszawie Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "Szpital Miejski w R.Z." Sp. z o.o. w R.Z., zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego nie zastosowanie i w konsekwencji orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Targu z dnia 18 kwietnia 2011r.; art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że może stanowić samoistną podstawę do nakazania w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych uchybień oraz, że może skracać terminy wykonania obowiązków określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i w konsekwencji orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Targu z dnia 18 kwietnia 2011r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) skargę wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd ten wskazał, że weryfikowana w trybie nadzoru decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Targu z dnia 18 kwietnia 2011 r., została wydana m. in. w oparciu o § 2 ust. 1, § 26, § 35, § 36 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej. Przedmiotowy akt wykonawczy w rozdziale 7 zawiera przepisy przejściowe regulujące sytuację prawną zakładów opieki zdrowotnej funkcjonujących w dniu wejścia w życie tego rozporządzenia. Zgodnie z § 40 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia z dnia 2 lutego 2011 r. zakład opieki zdrowotnej prowadzący działalność w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia niespełniający wymagań określonych w tym rozporządzeniu, dostosuje pomieszczenia i urządzenia do tych wymagań do dnia 31 grudnia 2016 r. Stosownie do treści § 40 ust. 2 tego aktu kierownik zakładu, o którym mowa w ust. 1, przedstawi, w terminie do dnia 30 czerwca 2012 r., organowi prowadzącemu rejestr, o którym mowa w art. 12 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, program dostosowania zakładu opieki zdrowotnej do wymagań określonych w przepisach niniejszego rozporządzenia zaopiniowany przez właściwego inspektora sanitarnego, a w odniesieniu do szpitali przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. W § 41 ust. 1 i 2 tego aktu wykonawczego jednoznacznie określono, że programy określone w przepisach dotychczasowych stają się z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia programami w rozumieniu § 40 ust. 2, natomiast kierownik zakładu opieki zdrowotnej dostosuje program, o którym mowa w ust. 1, do wymagań określonych w niniejszym rozporządzeniu i w terminie do dnia 30 czerwca 2012 r. przedłoży go organowi prowadzącemu rejestr, o którym mowa w art. 12 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. Przepisami dotychczasowymi, o których mowa w ww. § 41 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 lutego 2011 r. były kolejno przepisy § 53 – 55 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 213, poz. 1568 ze zm.), § 76 - § 77 rozporządzenia Ministra Zdrowia 22 czerwca 2005 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 116, poz.985 ze zm.) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 21 września 1992 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 74, poz. 366 ze zm.). Wszystkie te przepisy przewidywały dla zakładów opieki zdrowotnej okres dostosowawczy, który był odpowiednio przedłużany. W związku z tym Sąd Wojewódzki zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Nowym Targu wydając decyzję z dnia 18 kwietnia 2011 r. całkowicie pominął treść przepisów przejściowych zawartych w § 40 i 41 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r., które należy interpretować w ten sposób, że zakłady opieki zdrowotnej, które istniały w dniu wejścia w życie tych przepisów muszą ostatecznie spełnić wymagania określone w tym rozporządzeniu do dnia 31 grudnia 2016 r. Skoro prawodawca w przepisie przejściowym mającym charakter powszechnie obowiązującego prawa określił ostateczną datę dostosowania warunków istniejących w funkcjonujących zakładach opieki zdrowotnej do wymagań określonych w przepisach prawa to niedopuszczalna jest jakakolwiek modyfikacja tej regulacji w drodze aktu stosowania prawa, jakim jest indywidualna decyzja administracyjna. Sąd pierwszej instancji uznał w świetle powyższego, że weryfikowana w trybie nadzoru decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Targu z dnia 18 kwietnia 2011 r. stoi w oczywistej sprzeczności z treścią § 40 i 41 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r., w części, w jakiej nakazuje dostosowanie warunków istniejących w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej - Szpital Miejski w R. Z. Sp. z o.o. do wymagań określonych w tym przepisie, szczególnie dotyczących bloku operacyjnego. Takie działanie organu należy uznać za rażąco wadliwe. Rażący charakter wadliwości, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika nie tylko z oczywistej sprzeczności z powołanymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa, ale także z ujemnych skutków, które sprowadzają się przede wszystkim do zaprzeczenia celom, dla jakich ustanowiono powołane wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. przy jednoczesnym nieuzasadnionym i bezpodstawnym narażeniu skarżącego na poniesienie znacznych nakładów finansowych na wykonanie przyspieszonych prac dostosowawczych. Sąd następnie wyjaśnił, że Szpital posiada odpowiedni program dostosowawczy wydany na podstawie rozporządzenia z dnia 2 lutego 2011 r. Jednocześnie zdecydowana większość nakazów zawartych w decyzji PPIS w Nowym Targu z dnia 18 kwietnia 2011 r., została przez skarżącego wykonana. W związku z powyższym należy uznać, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem § 40 i 41 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie, biorąc pod uwagę, że podstawą wydania weryfikowanej w trybie nadzorczym decyzji były różne przepisy prawa materialnego wskazał, że powyższa rażąca wadliwość odnosi się do tej części decyzji, która wprost nakazuje dostosowanie warunków do wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. Natomiast nawiązując do argumentacji organu zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd podał, że określenie iż § 40 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. ma charakter wyłącznie dostosowawczy nie powoduje, że traci on charakter przepisu powszechnie obowiązującego. Nie ulega wątpliwości, że przepisy w/w rozporządzenia z dnia 2 lutego 2011 r. mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Taki charakter mają również § 40 i 41 tego aktu wykonawczego. Skoro jednak – jak podaje sam organ – założeniem przepisów przejściowych we wskazanym rozporządzeniu jest określenie maksymalnej daty do końca której każdy zakład opieki zdrowotnej ma obowiązek dostosować swoje pomieszczenia i urządzenia do nowych przepisów to Państwowy Powiatowy Inspektora Sanitarnego w Nowym Targu nie mógł zmodyfikować wspomnianej daty w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji stwierdził w konkluzji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik niniejszej sprawy. Organ bowiem niewłaściwie ocenił zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa w postaci § 40 i § 41 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. Następnie Sąd wskazał, że rozpatrując na nowo odwołanie Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Szpital Miejski w R. Z. Sp. z o.o. Główny Inspektor Sanitarny zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną wyrażoną zaskarżonym wyroku w odniesieniu do części decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Targu z dnia 18 kwietnia 2011 r. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Sanitarny zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. błędną wykładnię § 40 i § 41 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej poprzez uznanie, że prawodawca w przepisie przejściowym mającym charakter powszechnie obowiązującego prawa określił ostateczną datę dostosowania warunków istniejących w funkcjonujących zakładach opieki zdrowotnej i niedopuszczalna jest jakakolwiek modyfikacja tej regulacji w drodze aktu stosowania prawa, jakim jest indywidualna decyzja administracyjna. Powyższe oznacza, iż w ocenie wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie określony w § 40 termin dostosowania pomieszczeń zakładu opieki zdrowotnej do wymogów wprowadzonych rozporządzeniem dotyczy wszystkich bez wyjątku wymogów, ma charakter terminu bezwzględnego, zastrzeżonego wyłącznie na korzyść zakładu opieki zdrowotnej, a w konsekwencji przyjęcie, iż organy państwowej inspekcji sanitarnej nie mogą w szczególnych okolicznościach wyznaczać krótszego terminu dostosowania pomieszczeń do wymogów sanitarnych, bowiem przepis rozporządzenia wyłącza możliwość wydania takiego nakazu na gruncie art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zarzucono także niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 40 i § 41 Rozporządzenia poprzez uznanie, że przepis ten został rażąco naruszony podczas orzekania przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Targu. Jako następną podstawę kasacyjną wskazano naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 40 i § 41 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej, poprzez przyjęcie, że organ naruszył przepisy, co miało wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku uznania, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Targu z dnia 18 kwietnia 2011 r., wydana została z rażącym naruszeniem prawa, oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu ocen i wskazań co do dalszego postępowania nie znajdujących uzasadnienia w przepisach prawa, w szczególności dotyczących ustalenia, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Targu z dnia 18 kwietnia 2011 r., wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji wyrażenie opinii nakazującej Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, mimo braku ku temu podstaw prawnych. W oparciu o te podstawy skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie o kosztach postępowania, według norm prawem przepisanych. Szpital Miejski w R. Z., podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako nie zawierającej usprawiedliwionych podstaw i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W skardze kasacyjnej przede wszystkim zarzuca się błędną wykładnię § 40 i 41 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej poprzez przyjęcie że określają one ostateczną datę dostosowania warunków istniejących w funkcjonujących zakładach leczniczych i niedopuszczalna jest jakakolwiek modyfikacja tej regulacji w drodze decyzji administracyjnej. Autor skargi kasacyjnej przedstawił szeroką argumentację dotyczącą sposobu prawidłowej według niego interpretacji tych przepisów z zastosowaniem nie tylko wykładni językowej która zastosował Sąd ale także wykładni systemowej funkcjonalnej a nawet historycznej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej błędna wykładnia doprowadziła Sąd do błędnego przekonania, że organy inspekcji sanitarnej nie mogą wyznaczyć krótszego terminu dostosowania pomieszczeń i urządzeń do wymogów sanitarnych bowiem przepisy rozporządzenia wyłączają możliwość wydania takiego nakazu na gruncie art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Dlatego już na wstępie rozważań wskazanym jest podkreślenie faktu, że uważna analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje na nietrafność tego ostatniego stanowiska. Bowiem Sąd pierwszej instancji nie neguje możliwości skorzystania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Targu w decyzji z dnia 18 kwietnia 2011r, z uprawnień wynikających z przepisu art. 27 ust 1 i 2 tej ustawy ale zakwestionował taką możliwość jedynie co wymogów nie obejmujących tych wskazanych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej, bowiem one podlegają regulacji ujętej w § 40 i 41 tego rozporządzenia. Taki wniosek wypływa z tego, że Sąd ten jednoznacznie wskazuje, że na stronach 8 i 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że wadliwość decyzji dotyczy tylko jej części, w której wprost nakazuje się dostosowanie warunków do wymogów określonych w powyższym rozporządzeniu. Uwaga ta jest o tyle istotna, że rzuca inne światło na dramatyczne wywody skarżącego kasacyjnie o uniemożliwieniu wykonywania mu ustawowych zadań związanych z likwidacją zagrożeń sanitarno-epidemiologicznych co niewątpliwie wpłynąć by mogło na interpretację zastosowanych w sprawie przepisów prawa. Następna konieczna uwaga jest taka, że nie sposób uznać za uprawnione stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, że Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej - Szpital Miejski w R. Z. Sp. z o.o. był zobowiązany do dostosowania się do wymagań jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej, uregulowanych rozporządzeniami Ministra Zdrowia regulującymi te kwestie przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006 r. w tej sprawie. Stanowisko to nie uwzględnia tego, że Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej - Szpital Miejski w R. Z. Sp. z o.o. powstał 18 maja 2007r. a działalność rozpoczął 1 sierpnia 2007r. co wynika z odpisu rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, a Główny Inspektor Sanitarny nie wskazuje na to aby podmiot ten przejął obowiązki innego podmiotu leczniczego. Przechodząc do oceny prawidłowości interpretacji § 40 i 41 rozporządzenia przez Sąd pierwszej instancji stwierdzić trzeba, że nie sposób odnieść się szczegółowo do wyjątkowo obszernych wywodów dotyczących metod wykładni i ich historycznej ewolucji zaprezentowanych przez strony postępowania. Wskazać jednak należy, że m.in. w uchwale NSA z 10 grudnia 2009r. I OPS /09 wskazano, że w teorii prawa jest już ugruntowane stanowisko, iż większość normatywnych teorii wykładni, nawet wówczas gdy wykładnia językowa doprowadzi do ustalenia jednego językowo możliwego znaczenia normy, postuluje sprawdzenie przez inne rodzaje wykładni- J.Wróblewski w W Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki: Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 401). W nowszym piśmiennictwie z zakresu teorii prawa przyjmuje się, że jedną z najważniejszych, a zarazem budzących wiele kontrowersji reguł wykładni jest reguła clara non sunt interpretanda (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002, s. 63). Autor podkreśla, że zdaniem wielu przedstawicieli nauki wykładni wymaga każdy tekst, niezależnie od tego, czy jest jasny, czy też nie. Przepis jasny może okazać się wątpliwy w rezultacie wprowadzenia nowych przepisów, istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. Wskazana zasada musi być stosowana z należytą ostrożnością, ponieważ jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie" (L. Morawski: op.cit., s. 65; por. też E. Łętowska: Kilka uwag o praktycznej wykładni, "Kwartalnik Prawa Prywatnego" 2002, nr 1, s. 54). Zdarzają się sytuacje, w których przepis rozpatrywany w oderwaniu od innych wydaje się jasny, natomiast rozpatrywany w związku z innymi przepisami staje się wątpliwy. Nawiązał do tego Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 29 stycznia 1997 r. sygn. akt W 6/96 (OTK 1997, nr 1, poz. 14), w której stwierdził: "Wprawdzie nie można odmówić zasadności twierdzeniu, że każdy ze wskazanych przez wnioskodawcę przepisów rozpatrywanych oddzielnie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych wymagających rychłego usunięcia, lecz przecież zasadnicza wątpliwość dotycząca wzajemnego stosunku tych przepisów wymaga pilnego usunięcia i nie sposób do niej zastosować klasycznej paremii clara non sunt interpretanda". Także Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 15 kwietnia 1999 r. sygn. akt I KZP 11/99 (OSNKW 1999, nr 5-6, poz. 28) stwierdził: "W procesie wykładni prawa podstawowe znaczenie ma wprawdzie wykładnia językowa, ale nie jest to metoda jedyna, gdyż w wypadku, gdy okazuje się niewystarczająca, należy sięgnąć do wykładni systemowej". Problematyka kolejności stosowania dyrektyw wykładni prawa stała się też przedmiotem rozważań M. Zielińskiego (Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009, nr 6, s. 3 i nast.). Autor zwraca uwagę na fakt, że kolejność stosowania tych dyrektyw nie wywoływała nigdy wątpliwości - najpierw stosuje się dyrektywy językowe, następnie systemowe i wreszcie funkcjonalne (celowościowe). Jednakże aż do roku 1997 traktowano jednoznaczność językową jako nieprzekraczalną granicę wykładni, poza którą nie można było wyjść przez odwołanie się do dyrektyw systemowych i funkcjonalnych. Od 2000 r. w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego można było odnotować tendencje do kontynuowania procesu wykładni, mimo pozornej jednoznaczności językowej, po to, aby wzmocnić rezultaty wykładni. Od 2003 r. taki stosunek do wykładni ma, w ocenie M. Zielińskiego, postać dominującą (M. Zieliński: op.cit., s. 8; por. też Z. Radwański, M. Zieliński: Wykładnia prawa cywilnego, "Studia Prawa Prywatnego" 2006, nr 1, s. 29 i nast.). "Wedle tej dominującej tendencji należy: po pierwsze, kontynuować wykładnię nawet po uzyskaniu jednoznaczności językowej; po drugie, w razie konfliktu dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. Zastosowanie tej procedury wymaga jednak szczególnej ostrożności, która ma się przejawiać w niezwykle starannym zrekonstruowaniu i ujawnieniu przywoływanych wartości, a nadto w niedopuszczeniu do jej zastosowania mimo spełnienia wcześniej wskazanych warunków, gdy: 1) treść sformułowanej definicji legalnej jest jednoznaczna językowo; 2) jednoznaczny językowo przepis przyznaje jakimś podmiotom określone kompetencje; 3) jednoznaczny językowo przepis przyznaje uprawnienia obywatelom; 4) jednoznaczny językowo przepis zachowuje w mocy przepis uchylonego aktu; 5) jednoznaczny językowo przepis modyfikuje przepis centralny" (M. Zieliński: op.cit., s. 9)". Wobec tak kategorycznych reguł odstępstwa od wykładni językowej, nawet z uwzględnieniem zliberalizowanego podejścia zaprezentowanego w cytowanej uchwale NSA zarzut autora skargi kasacyjnej nie zastosowania przez Sąd pierwszej instancji kontekstu historycznego oraz reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej nie jest trafny. Przepisy § 40 i 41 rozporządzenia są jasne i zrozumiałe i żadne szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne nie uzasadniają odstępstwa od wykładni językowej tych przepisów. Dokonując wykładni wskazanych przepisów z uwzględnieniem reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej , pomimo ich jednoznacznego literalnego brzmienia nie ujawnia się jakikolwiek konflikt pomiędzy wynikiem wykładni językowej a wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej który uzasadniałby w myśl wskazanego wyżej poglądu NSA konieczność odstępstwa od wykładni językowej. Rezultat wykładni językowej przedmiotowych przepisów dokonanej przez Sąd pierwszej instancji nie burzy podstawowych założeń o racjonalności prawodawcy zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości. Ponadto nie jest dopuszczalne zastosowanie wykładni rozszerzającej wobec wskazanych przepisów, bowiem przyznają one uprawnienia określonej kategorii podmiotów. Z treści § 40 ust.1 rozporządzenia wynika, że zakład opieki zdrowotnej prowadzący działalność w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia niespełniający wymagań określonych w niniejszym rozporządzeniu, dostosuje pomieszczenia i urządzenia do tych wymagań do dnia 31 grudnia 2016 r. natomiast § 41 rozporządzenia wprowadza dla zakładów opieki zdrowotnej, które posiadają już programy dostosowawcze wydane na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów udogodnienie, w myśl którego programy określone w przepisach dotychczasowych stają się z dniem wejścia w życie tegoż rozporządzenia programami w rozumieniu § 40 ust. 2 a kierownik ZOZ nie musi tworzyć programu dostosowawczego o którym mowa w § 40 ust. 2 a jedynie dostosować już istniejący program dostosowawczy wydany na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów prawa do przepisów rozporządzenia z 2 lutego 2011r. i przedstawić go w terminie do dnia 30 czerwca 2012r. organowi prowadzącemu rejestr ZOZ. Co istotne w myśl § 41 ust. 2 rozporządzenia kierownik ZOZ który dostosował już uprzednio istniejący program dostosowawczy do wymagań określonych w rozporządzeniu z 2 lutego 2011r. nie ma obowiązku w odróżnieniu od Kierownika ZOZ, który nie posiada programu dostosowawczego wydanego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów uzyskania opinii od państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Z treści wskazanych wyżej przepisów w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że zakłady opieki zdrowotnej prowadzące działalność w dniu wejścia w życie rozporządzenia z 2 lutego 2011r., a takim zakładem jest Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej - Szpital Miejski w R. Z. Sp. z o.o., niespełniające wymagań określonych w tym rozporządzeniu, mają obowiązek dostosować swoje pomieszczenia i urządzenia do tych wymagań do dnia 31 grudnia 2016r. chyba, że co innego wynika z posiadanego programu dostosowawczego sporządzonego na podstawie § 41 ust. 2 rozporządzenia. Kontrolowane postępowanie było postępowaniem nadzwyczajnym w którym Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej - Szpital Miejski w R. Z. Sp. z o.o., zarzuca na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. rażące naruszenie prawa tj. § 40 i 41 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 2 lutego 2011r. W orzecznictwie ugruntował się już pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. zachodzi wtedy gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną formą naruszenia prawa o której decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki które wywołuje decyzja. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Nowym Targu w decyzji z dnia 18 kwietnia 2011r. nie dokonywał jakiejkolwiek wykładni § 40 i 41 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 2 lutego 2011r. bowiem go nie zastosował i w żadnym fragmencie tej decyzji nie rozważał kwestii terminu na spełnienie wymagań jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej określonego w tych przepisach na 31 grudnia 2016 r. Z art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej wynika upoważnienie dla Ministra Zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia wymagań jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia ZOZ oraz terminu i zakresu dostosowania zakładu opieki zdrowotnej do tych wymagań uwzględniając konieczność zapewnienia odpowiedniej jakości udzielanych świadczeń zdrowotnych. Na podstawie tego upoważnienia Minister ustalił termin 31 grudnia 2016 r. który należy interpretować w sposób wskazany wyżej. W założeniu przepis ustalający ten termin ma zróżnicować pod względem prawnym sytuację nowopowstających ZOZ i placówek które już istniały i stanęły przed koniecznością dostosowania się do wymagań nowych przepisów co często wiąże się ze znacznymi nakładami finansowymi i potrzebą dłuższego okresu czasu na przeprowadzenie niektórych inwestycji. Brak okresu dostosowawczego spowodowałby niejednokrotnie konieczność natychmiastowej likwidacji tych ostatnich. Zgodnie z art. 6 i 7 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa i stoją na straży praworządności. Powiatowy Inspektor Sanitarny w Nowym Targu pomijając w decyzji z dnia 18 kwietnia 2011r. uregulowania zawarte w § 40 i 41 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 2 lutego 2011r. nakazał w jej części dostosowanie warunków istniejących w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej - Szpital Miejski w R. Z. Sp. z o.o., do warunków wymaganych w tym rozporządzeniu. Co stoi w oczywistej sprzeczności z zasadami określonymi w art. 6 i 7 k.p.a. i z § 40 i § 41 tego rozporządzenia. Mając powyższe uwagi i okoliczności na względzie Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i wniosek z niej wypływajacy, że tego typu uchybienie jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy czym jak już wyżej wskazano biorąc pod uwagę, że podstawą wydania weryfikowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji były różne przepisy prawa materialnego i wynikające z nich różne nakazy, należy podkreślić, że powyższa wadliwość dotyczy tylko tej części decyzji która nakazuje dostosowanie warunków do wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 2 lutego 2011r. a ze sporządzonego w trybie § 41 ust. 1 i 2 programu dostosowawczego nie wynika aby termin ten był krótszy niż wskazany w § 40 ust. 1 tego rozporządzenia. Kwestia ta nie była przedmiotem rozważań w kontrolowanym postępowaniu nadzwyczajnym, zatem należy ją wyjaśnić podczas ponownego rozpoznania sprawy, co będzie miało zasadniczy wpływ na określenie tej części decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Targu z dnia 18 kwietnia 2011r. jakiej dotyczy wyżej wskazane naruszenie. Podsumowując powyższe rozważania za nietrafne należy uznać zarzuty naruszenia § 40 i 41 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 2 lutego 2011r. i art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. a w konsekwencji należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji zasadnie stosując art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję nie naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 i 141 § 4 p.p.s.a. formułując należyte wskazówki co do dalszego postępowania które co prawda wymagały częściowego uzupełnienia ale nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe motywy, Naczelny Sąd Administracyjny uznając że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw w oparciu o art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Na podstawie art. 204 pkt. 2 p.p.s.a. zasądzono na rzecz Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Szpital Miejski w R. Z. Sp. z o.o. koszty postępowania kasacyjnego.